新型农业经营主体生成发展中的风险研究

黄闯

摘要：新型农业经营主体的快速发展对于加快推动农业现代化、促进农业适度规模经营等有着重要的促进作用。但新型农业经营主体生成发展过程中也面临着损害农民利益、主体经营失败、土地规模化陷阱和社会不稳定的风险，这些风险的化解需要放在城乡一体化的背景下进行，需要协调好新型主体与农业转移人口市民化、新型城镇化发展之间的关系，平衡好新型主体与失地农户之间的利益关系，防止损害农民利益、影响社会稳定的风险；需要提升新型主体的自我发展能力，化解新型主体农业经营失败风险；需要国家严格监管制止打击以新型主体的名义套取国家补贴、圈占土地的异化行为，防止补贴陷阱和规模化陷阱。

关键词：新型农业经营主体；生成发展；风险

中图分类号：F325 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）18-4617-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.18.058

随着城乡经济社会发展差距不断扩大，农业生产比较收益不断降低，农村剩余劳动力人口大规模转移，部分进城打工以及长期在城市生活的农村居民就自发地把承包土地流转给自己的亲戚朋友免费耕种或者收取较少的费用，而那些不愿意进城打工的农村中老年农民就能够以较低的费用承包相对较多的土地，自发成为了农业生产经营中的新型农业经营主体。但是自发生成的新型农业主体数量少、规模较小、承包土地数量有限，无法获得国家特殊的财政税收金融等政策性支持，与农业现代化发展的要求仍然存有距离。因此，中央政府出于加强农业国民经济基础地位的战略目标考虑，出台了一系列支持农业现代化发展的政策文件。如十八届三中全会指出：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。2013年中央一号文件则提出，要“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”。在国家宏观政策引导和基层政府行政主导下，以家庭农场、种粮大户、农业合作社、农业龙头企业等为主的新型主体大量涌现并得到快速发展。新型主体的快速发展对于加快推动农业现代化、促进农业适度规模经营、增强农业综合生产能力、确保国家粮食安全和重要农产品有效供给以及提高农民收入、促进农村发展有着重要的促进作用。不过国家政策引导和基层政府主导下的新型农业农业经营主体生成发展中仍然面临各种风险，亟需引起政府和社会的高度重视。

1 新型农业经营主体生成发展中的风险

1.1 从农户利益的角度，新型主体生成发展的过程中有可能违背农民的主体性，损害农民利益的风险

新型农业经营主体的生成发展实质上就是农业的规模化经营，农业规模化经营的实现则需要进一步加大土地流转的数量、提高土地流转的质量。而加大土地流转的数量和提高土地流转的质量就意味着需要持续推动农业转移人口的市民化，进一步减少农业人口数量和以缓解当前农业生产中的人地紧张矛盾。不过农业转移人口市民化将是一个长期过程，在农业转移人口没有完全市民化的前提下推动农业适度规模、助推新型农业经营主体快速发展就有可能违背农民的主体性选择，损害农民的土地权益。

当前农村社会面临严重的利益分化，不同利益群体对于土地流转的认知、态度和行为都有所不同。对已经进城有着稳定非农业经济收入的农民而言会愿意选择流转土地，但是对于以农业收入为主要来源的中老年农民来说，则更倾向于继续耕种土地。不同群体土地流转意愿的不同，将会影响到新型主体规模化经营的选择，而地方政府出于政绩考核、利益或形象的需要在具体的实践操作中有可能动用基层行政力量，在违背农民自愿的前提下强制推动农村土地流转，这就直接地违背了部分农民意愿，直接损害了农民的土地权益。特别是中老年农民由于缺乏系统的教育培训，劳动技能偏低，成为失地农民后将会无法顺利实现其再就业，最终演变成上班无岗、种田无地、低保无份的“三无”人员。

1.2 从新型主体性经营的角度，新型主体生成发展过程中将会面临着主体性缺失、农业经营失败的风险

1）新型农业主体性缺失的风险。新型农业经营主体的生成发展是主体理性自然选择的结果，市场化条件下，微观农业主体的经营组织形式选择与创新，说到底是农民基于效用最大化考虑的对其土地等要素的自主经营安排[1]。然而实际运行过程中，部分新型农业主体的生成发展是地方政府强力推动的结果，并没有严格遵循市场化规律运行，忽视了新型主体的主体性选择。有学者在调查中发现，在“政绩饥渴症”的影响和驱使下，一些地方热衷于搞“短、平、快”政绩。例如，有的地方在短时间内集中连片流转土地，集中力量开展高标准的土地整理和农田基础设施建设，发展规模经营，迅速创造“业绩”；有的利用财政资金和挪用各类涉农项目资金集中支持个别家庭农场、专业合作社和龙头企业，作为领导参观示范点等[2]。政府行为的强力推动改变了新型农业主体的自然生成过程，扭曲了新型主体的自然生成环境，导致了资源配置扭曲。

2）自然灾害风险。农业生产对自然条件有着更强的依赖性，气候、土地和用水是农业生产须臾离不开的自然资源条件，虽然科技进步可以适度减轻自然灾害对农业生产带来的负面影响，但是始终无法使农业生产完全摆脱对自然条件的依赖。当前我国农业生产的基础设施依然相对薄弱，农田基础设施投入不足，农业生产的自然条件差，抵抗旱灾、涝灾、雹灾、低温、高温以及病虫害等自然灾害的能力不够，农业生产依然是弱质性产业。农户家庭经营无法抵御自然灾害风险，规模化经营的新型主体同样无法抵御任何自然风险，甚至规模化经营企业受自然灾害风险的影响程度会比农户经营更加严重，因为农户经营的自然灾害风险分散在每一个农户身上，风险相对减小，而新型农业主体多采用大规模经营，一旦出现大规模的自然灾害，其面临的风险后果则更为严重。

3）市场化风险。新型农业主体需要按照市场需求安排农业生产活动，绝大部分产品都要进入市场，市场经营风险对新型主体的农业生产有着重要的影响作用。当前新型农业经营者的年龄相对较大，整体素质不高，造成农业经营的产品意识、市场意识和竞争意识不强，对于即将面临的风险估计不足，在应对市场化风险和投资经营决策时往往存有盲目性和滞后性。尤其在基层政府的鼓励推动下，在整体经营能力没有明显提升的情况下，不断盲目扩大经营规模将会面临更多的市场风险。首先，新型主体农业生产的风险体现在农业生产的高成本、低收益上。宏观上讲，中国农业发展已进入高成本时代。20世纪90年代中期以来，中国农业投入产出环境发生了转折性变化，最突出的就是各类农产品投入量的增长普遍高于产出的增长，农业的收益率出现了趋势性下降[3]。从微观角度，新型主体农业生产的高成本体现在土地流转地租、劳动力使用成本、各种农资价格等不断上涨。如近几年随着新型主体间对土地流转竞争的加剧，土地流转价格一路攀升，从自发土地流转时土地流转成本的零费用、低费用，到现时期土地流转租金的高费用，直接加剧了新型农业主体的经营成本，但是农产品的市场价格并没有同步上涨，最终导致农业生产的比较收益相对较低。其次，新型主体的市场风险体现在农业生产经营中的决策上，在高成本低收益的客观现实下，新型农业主体必须拥有较高的生产经营能力。在市场化运行环境下，新型主体生产经营中的任何决策失误都将是致命的。再者，新型农业主体的市场化风险还体现在资金不足上。新型主体的规模化经营行为需要大量的资金做准备，如果缺乏足够的资金储备将会直接影响到农业经营者的生产行为。endprint

1.3 从国家政策的角度，新型主体的生成发展可能面临着“补贴陷阱”、“规模化陷阱”的风险

1）“补贴陷阱”影响到财政资金优化配置的风险。由于受农业生产本身的弱质性、农业生产资料价格的高涨以及土地流转费用的不断攀升等客观因素影响，农业生产很难获取相对较高的比较收益，新型农业主体的良性发展需要国家的各种政策性财政支持。如果没有国家政策性财政补贴资金的支持，新型主体将无法获得相当于社会平均工资的收入水平，将会影响到农业经营者的经营动力。当前从中央到地方已经出台了一系列的财政、金融、税收、科技等方面的扶持政策，引导耕地流向新型农业经营主体，与此同时新型农业主体的补贴将会面临着“补贴陷阱”的风险。部分新型农业经营主体的成立本身就是为了获取、套取国家财政资金的补贴，导致国家有限的财政资源并没有得到合理有效的利用。如，根据国家相关规定，农民专业合作社等新型主体在财政投入、税收减免、金融服务、项目承担、人才培养等方面享受一定的扶持政策，同时在用地、用电、运输等方面也享有相应的优惠。但有一些新型主体徒具法律形式，只不过是利用国家的惠农政策执行过程中的漏洞套取国家有限的财政资源。特别是随着国家惠农支农强化政策体系的进一步完善，势必将会有更多的资金进入农村，如果大量的资金被虚假合作社、下乡工商企业等新型主体所侵占，将会影响到国家资金的优化配置，影响到真正从事农业生产者群体的利益。

2）“规模化陷阱”影响到粮食安全风险。新型农业主体的快速发展与新型主体具有较高生产率、能够促进农业现代化发展、保障国家粮食安全的假设密切相关，不过新型主体的经营行为是否具有较高的生产效率、确保国家粮食安全，仍然有待进一步验证。首先，对于部分新型主体来说，从事农业生产经营的动机有待考量，如部分新型主体的生成本身仅是为了获取国家的惠农财政补贴或者农村土地增值的收益，并没有真正从事农业生产意愿，乃至在实践中催生了一批不事农业生产而以套取国家农业奖补资金或圈占土地为目的的伪新型主体，根本无从谈起新型主体农业生产的高效率。其次，对于真正从事农业生产的新型主体来说，由于农业生产的特殊性，新型主体的农业生产效率并不一定高于传统的家庭农户经营。新型农业的规模化经营虽然从理论上讲能够增加经营效益，增加土地产出，但实际上农业生产本身是一个非常复杂的体系，新型主体的经营方式并不能普遍增加农业经营的效益。相反，一般情况下规模经营的粮食单产都远低于小农，原因是小农生产是精耕细作，可以灵活地进行农业生产的田间管理，而规模农业却很难做到灵活精细的农业生产管理[5]。再者，新型农业主体为了获取相对较高的经济效益，会将部分经营行为非农化、非粮化。由于农业生产本身的弱质性，部分新型主体为了获取更好的经营效益，在地方政府疏于监管的情况下，容易出现经营行为异化，如在经营的土地种植大棚蔬菜、园林花木，甚至是搭建养殖场、农家乐。

1.4 从社会稳定的角度，新型农业经营主体的生成发展有可能影响局部地区社会不稳定的风险

新型主体的发展实质上就是规模化经营，而规模化经营就需要持续不断地推动农村土地流转。但是在没有改变城乡二元结构，没有改变农村人地紧张关系，没有给予流转后农民更多就业机会和社会保障的情况下，一味推动新型主体的发展，地方政府为了政绩利益需要，在违背农民利益和主观意愿的情况下强制性推动土地流转发展新型主体将会影响到农村相对稳定的社会环境。

首先，地方政府在违背农民利益、没有给予农户合理补偿的情况下加快土地流转助推新型主体发展，使得一些不愿意流转土地的农民极端反对地方政府的行为，这为农村社会安全埋下了隐患。特别是农民在土地流转后，如果缺乏新就业机会和完善的社会保障，对农村社会稳定的潜在威胁将会更大。其次，在当前农业转移人口没有完全市民化的情况下，强制推动土地流转助推新型主体，必然带来的是对目前相对均衡的城乡二元结构的过度冲击，将使农村作为现代化过程中的“蓄水池”的作用失效[6]。最后，新型主体生成发展过程中会增加新型主体和农户之间的利益纠纷，从而影响农村社会稳定。当前农村土地流转时一般采用口头约定，流转正式合同的签约率较低，土地流转的期限短，新型主体与普通农户之间因为土地流转费用和期限而发生纠纷的可能性非常大。而对于已经签订了正式流转合同的农民来说，也可能由于普遍缺乏土地流转的契约意识而反悔或者在新型主体经营效益较高、获利较多时，对新型主体施加压力，要求收回承包土地或者不断增加土地流转费用。特别在进城农民就业不利的情况下，有可能返回农村要求提前解除土地流转合同、收回承包地，如果土地流转是不可逆的，将会增加农户与新型主体的纠纷。反之，如果新型主体的农业生产经营效益低下甚至经营失败时，就会放弃农村土地经营，也有可能存在拖欠甚至拒付农民土地流转费用等情况，无形中增加了土地纠纷的可能性。

2 新型农业经营主体生成发展中风险规避的策略

从当前来看，新型农业经营主体生成发展过程中的确会面临着损害农民利益、主体经营失败、影响国家粮食安全、影响社会稳定等诸多风险。不过从长远发展来看，新型主体的生成发展是一个必然的过程，是促进农业现代化发展的必然结果。要客观看待新型主体生成发展中的各种风险，不是要否定新型主体发展在农业现代化发展中的重要性，而是警惕利益相关方要正确认知新型农业经营主体生成发展过程中的风险，切勿盲目地、不顾实际情况地在没有正确认知可能出现的各种风险以及提高新型主体应对风险能力的情况下，超越发展阶段加速推动新型主体发展。

2.1 进一步减少农业人口数量，推动农业人口的市民化，切实维护农民权益

1）从宏观上来说，新型农业经营主体的生成发展需要纳入城乡一体化的视角下进行。农村土地流转的持续推进是新型主体生成发展壮大的前提，与土地流转的数量、质量与农业劳动力转移程度、农业转移人口市民化的质量以及新型城镇化发展的程度密切相关。如果不能实现农业转移人口的市民化，就难以推动农村土地流转，就很难实现规模经营。因此新型农业经营主体的生成发展需要进一步推动农业转移人口市民化，加速推进新型城镇化发展，减少农民对土地的依赖，减少土地对新型主体规模经营的约束。endprint

2）从微观上来说，新型农业主体的生成发展要坚持利益相关方的主体性地位，切实维护相关各方的权益，政府不能代替农户和新型主体做决策。首先，土地流转要尊重农民和新型主体的意愿，从各地实际出发，不作行政强制推动，也不应一味地排斥新型主体发展，要切实维护农民和新型主体的权益。其次，做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，给予农民更长远的对于承包土地的预期，为推动土地流转创造条件。再者，完善农村就业保障体系，提高农村社会保障水平，减少失地农民的后顾之忧。

2.2 提升新型农业经营主体自身的发展能力，增强其抗风险能力

针对新型主体面临的市场化风险，需要进一步提升其经营管理能力。一方面要加大对新型主体的风险意识教育，既不肆意夸大农业生产风险，避免影响农业现代化发展的步伐，也不要否认新型主体发展过程中各种风险的客观性。然而，当前的媒体宣传大多数只谈论到新型主体的可能潜在收益，而忽视其可能遭遇到的各种风险，这无疑会造成一种假象，认为新型主体的发展前途势必一片光明。风险意识教育的目的应该是让新型主体意识到规模化经营方式仍然面临着诸多风险，在农业生产过程中不宜过于盲目自信，不切实际超越个人发展的能力扩大农业生产的规模水平。特别需要警惕的是部分新型主体在流转农村土地实施规模经营时由于受到地方政府鼓动，对投资农业的风险预见不足。另一方面，需要大力培育职业农民，提高其经营管理水平。农业现代化发展需要着力培育一批有文化、懂经营、善管理的创新型农业经营主体。当前可以通过农业院校、农业技术推广人员下基层下农村的方式加大对新型农业人才的培养，可以参照免费师范教育的模式，定向培养农村经营管理人才，增加农村新型农业经营发展的人才储备，可以积极创造有利条件，吸引农民工返乡创业。

2.3 新型农业主体的生成发展需要正确合理界定地方政府的行为角色

1）尊重新型农业经营主体的主体性选择。地方政府在发展农业规模经营、培育新型主体发展的过程中应结合各地发展阶段、资源禀赋和农民意愿，因地制宜选择适当的规模经营路径。地方政府要改变其错误的政绩观，坚决制止忽视农户利益诉求，为了主体而主体，为了流转而流转，给予基层下指标、命令等方式导致新型主体无序发展的非正常现象。地方政府应该明确其权力界限，充分尊重新型主体的主体性选择，不应该有着特殊的主体性偏好，要公平、公正对待所有新型主体，特别是要利用市场化手段促进新型主体的多元化发展。地方政府要遵循农业发展的客观规律，要意识到由于不同区域的资源禀赋和经济发展情况不同，不同区域新型主体的发展状况会出现很大的差异，切忌盲目推动新型主体发展。

2）完善落实政府对新型农业经营主体的各种优惠政策。一方面继续完善新型主体发展所需的税收减免、资金扶持和人才引进等多维度的政策支持，特别是需要制定完善金融支持新型主体发展以及农业保险的相关政策。另一方面要落实现有的相关政策。如，新型主体优先承担涉农项目的倾斜政策，新型农业经营主体贷款、担保政策以及新型农业经营主体所得税、营业税的优惠政策等要得到有效落实。

3）加强对新型农业经营主体行为的监管。为了防止新型主体经营行为异化需要强化国家的监督力度以及改变财政资金的补贴方式。要明确各种新型主体的准入标准，无论是家庭农场、农业合作社、种粮大户还是其他类型的主体都要有着明确的界定，确保新型主体健康发展，谨防空壳化的各种新型主体。要进一步完善对新型主体的财政补贴方式，实行差别化的扶持补贴政策，让真正从事农业生产的新型主体能够获得相对较高的经营收益。

参考文献：

[1] 王春平.关于培育新型农业经营主体的几个问题[J].新农业，2013（9）：7-9.

[2] 李 涛.正确发挥政府在构建新型农业经营体系中的主导作用[J].中国党政干部论坛，2014（5）：76.

[3] 马晓河.高成本时代农业的路该怎么走[J].求是，2014（6）：26-27.

[4] 贺雪峰.澄清土地流转与农业经营主体的几个认识误区[J].探索与争鸣，2014（2）：16-18.

[5] 刘 镭.农业经营方式的选择行动与社会结构互动关系研究[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2014（2）：93-97.endprint