绿色化国际经验的启示

董战峰　毕军

我国经济发展进入新常态，呈现“中高速、优结构、新动力、多挑战”的新特征。“十三五”时期是我国实现发展转型、跨越中等收入陷阱的重要机遇期和最后窗口期。2015年3月，中共中央政治局会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，指出实现生态文明需要共同推进新型工业化信息化、城镇化、农业现代化和绿色化“五化”，要构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，加快发展绿色产业，形成经济社会发展新的增长点。不仅首次将“绿色化”上升为国家战略，实际上也指出了绿色化是新时期生态文明建设、国家发展转型的重要驱动力。国际经验表明，通过绿色化战略，可以实现有效推动经济转型、技术创新和生产率提高，提升国家整体竞争力，积极借鉴国际经验，对新常态下我国有效实施绿色化战略具有重要意义。

联合国和其他国际机构绿色化实践

联合国和一些国际知名机构从不同层面提出了内涵不同的绿色转型与发展战略，这些在本质上均属于绿色化发展战略，旨在推进各国家或地区的绿色化实践，典型的主要有以下方面：

联合国环境规划署：“绿色经济倡议”。在以联合国环境规划署为代表的一些国际组织中，与“绿色化”最为相关的实践是“绿色经济倡议”。2008年，联合国环境规划署发起“绿色经济倡议”，强调通过动员财政资金来投资于可再生能源、绿色建筑和交通、可持续农业、和水资源保护等领域，以此拉动需求、创造就业、从而实现经济复苏。2011年，联合国环境规划署发布的《绿色经济报告》指出，如果将全球生产总值的1%～2%投资于绿色经济活动，会带来更多的环境和社会效益。在联合国环境规划署、联合国亚洲太平洋经济社会委员会、经济合作与发展组织（OECD）和全球绿色增长组织等机构的大力推动下，绿色经济已经获得了国际社会的广泛认可，并成为2012年的“里约+20”会议的两个议题之一。联合国环境署的“绿色经济倡议”得到了国际社会的广泛支持。2010年6月16日，在时任韩国总统李明博的倡议和支持下成立了全球绿色增长机构（Global Green Growth Institute， GGGI），目的是建立一个国际平台，促进实证研究和政策创新，推动国家和行业所牵头的在实现经济发展和环境的可持续性方面的努力。2012年，世界银行联合OECD、全球绿色增长组织和环境署，成立了“绿色增长知识平台”，该平台是一个由超过30个国际组织、研究机构与智库构成的全球网络，目标是通过促进合作与协调研究来填补绿色经济知识缺口，同时提供鼓励广泛的合作和世界级的研究，为决策者提供绿色经济转型所必要的政策指导以及好的实践经验，分析工具和数据。联合国环境署、国际劳工组织、联合国工业发展组织以及联合国培训和研究学院于2013年2月环境署的理事会上宣布建立“绿色经济行动伙伴关系”，共同为有意发展绿色经济的国家提供技术和能力方面的支持。目前该项目率先在蒙古国和秘鲁开展有关绿色经济的规划工作。

OECD：迈向“绿色增长”。OECD于2011年发布《迈向绿色增长》报告，提出从七个方面构建绿色增长政策框架：好的经济政策——特别是那些促进资源有效利用的政策——是任何绿色增长战略的核心；把自然资本作为生产要素，减轻对环境的压力，避免跨越环境边界；科技创新，通过可再生资本替代自然资本，使增长同自然资本的消耗脱钩；运用一系列指标来衡量增长的质量和构成及其对人们的财富和福祉的影响；现在就采取行动可以避免未来巨大的经济损失；经济决策要有长远观点，因为今日决策下的增长模式和技术变革相互依托，很大程度上决定了今后的主导技术和体制，环境影响，和经济发展的机遇；绿色增长政策要同扶贫目标相结合，包括提供高效的基础设施，解决由于环境退化而产生的健康问题，引进技术提高资源生产效率，维护自然资本以减少穷人所面对的环境风险和生计安全问题。

全球绿色增长机构：绿色增长规划和实施。2010年开始，GGGI在全球开展了“绿色增长规划和实施”工作。GGGI建立了一套绿色增长模型，旨在帮助合作国寻找与其国家发展目标相符的绿色增长机会。首先通过宏观经济和分区域的研究，识别绿色增长机会，同时与当地政府和其他合作伙伴建立信任。其次，提供一整套基于绿色增长模型的全面的咨询服务。最后，GGGI会帮助合作国实施相关的政策以及制定相应的融资模式，以实现绿色增长的目标。GGGI的绿色增长模型是基于“GGGI价值链”的一套灵活的规划和实施框架，可以满足国家、省级、市级等不同层面的需求，主要包括四个方面的内容：诊断：评估经济发展和环境可持续目标，并分析投资环境和综合金融监管框架；绿色影响评估：以实现经济社会发展目标前提，评估区域绿色增长的潜力；建立围观经济模型，包括详细的、分行业的二氧化碳减排潜力；宏观经济分析，评估低碳转型对于经济增长、就业、减贫、贸易和其他宏观经济因素的影响；区域/次区域战略和规划：建立详细的、分步骤的经济转型路线图；分析转型的投融资需求以及评估潜在的公共和私人投融资渠道；选取为实现绿色增长战略所需的投资计划；设计、融资和实施：提出促进成功转型所需的政策建议；分享绿色增长计划实施和制度化的最佳实践案例；为政策实施提供监测和评估支持。目前，GGGI已经在巴西、埃塞俄比亚、印度尼西亚、柬埔寨、中国、印度、约旦、哈萨克斯坦、蒙古、秘鲁、菲律宾、卢旺达、泰国、阿联酋、越南、哥伦比亚、摩洛哥、南非等国以及南太平洋开展了相关实践，并计划扩展到更多不发达国家和低收入国家。

典型国家绿色化发展实践

许多国家实施了绿色化战略，通过强化政策创新和加大绿色投资等方式，大力发展绿色经济，推进绿色发展转型，实现更有包容性和更有质量的绿色增长。

美国：绿色复苏计划。深受国际金融危机冲击的美国经济，迫切需要找到新一轮增长的突破口，推动新一轮增长的过程就是一个绿色经济不断发展壮大的过程，所以，代表产业经济结构转型的美国“绿色新政”即“绿色复苏计划”应运而生。美国民众对环境问题的关注度上升，以及部分地方政府和企业率先垂范等有利因素，为奥巴马政府实施“绿色复苏计划”奠定了较好的基础。能源产业的转型和发展是美国政府经济复兴计划的核心，相关的主要措施有：一是大力发展清洁能源，改善能源结构，逐步减少对化石能源的依赖。一方面，向石油公司收取利润税收，作为对于个人和家庭直接能源补贴，为美国家庭提供短期退税、应对日益上涨的能源价格；另一方面，大力推动科技研究和创新、开发太阳能、风能、地热能、核能和水电等清洁能源，以降低目前对石油的过高依存度。二是提高燃油经济性标准，全面发展节能汽车和电动车。美国政府每年将汽车燃料经济标准提高4%；动用40亿美元的联邦政府资金来支持汽车制造商组装新的节能汽车，并以每辆车7000美元的抵税额度鼓励消费者购买节能型汽车；奥巴马政府将设立国家低碳燃料标准加快引进低碳非石油燃料。三是提高能源效能、遏制全球变暖。美国政府支持减少温室气体的排放，将建立一个以市场为基础的总量管制和排放交易体系，实行“限制排量与贸易许可”计划。同时利用限制排放和交易许可拍卖所得收入，投资“气候友好”型能源发展和计划，增加对清洁能源的开发与部署方面的投资，每年提供150億美元用于提高能源效率及投资代用燃料。四是保障新能源技术资金投入。政府以实际资本支持充电式混合动力汽车、风能、太阳能、核能等，对于乡村的清洁能源产业也会有一定的信贷支持。而且，美国政府将建立一个联邦资金支持的全国清洁能源的贷款机构，向可再生能源项目投放低利率贷款或进行贷款担保，以激励普通投资者在可再生能源领域的发展。五是给予消费者补贴，保护民众生活不受能源价格上涨的影响。采取家庭退税、给予开发商补贴等形式，尽可能地减少消费者的负担，保证民众的生活水平和质量，也以此减轻民众对绿色新政的阻力。美国“绿色复苏计划”的成效主要体现在2008年10月的《紧急经济稳定法》（EESA）、2009年2月的《国家复苏和再投资法》（ARRA）、2010年联邦预算草案和已在众议院通过的《美国清洁能源和安全法案》等立法文件，以及奥巴马政府的一系列总统法令和专项计划中。各项计划对绿色经济的发展提供了多方面的资金支持，其宗旨在于通过提高能源效率、发展清洁能源、解化低碳科技，实现美国的经济发展转型。

英国：全力发展绿色经济。以金融服务业为支柱产业的英国经济在2008年的金融危机中遭受沉重打击。英国希望绿色经济能成为英国经济走出泥潭、恢复发展的强大助推力。英国的绿色经济主要体现在绿色能源、绿色生活方式和绿色制造。首先，英国把发展绿色能源放在首位。2009年7月15日，英国发布了《英国低碳转换计划》和《英国可再生能源战略》，标志着英国成为世界上第一个在政府预算框架内特别设立碳排放管理规划的国家。其次，推广新的节能生活方式。“更多绿色”和“减少碳足迹”的倡议目前在英国已经深入人心。在住房方面，英国政府拨款32亿英镑用于住房的节能改造，对那些主动在房屋中安装清洁能源设备的家庭进行补贴。在交通方面，新生产汽车的二氧化碳排放标准要在2007年基础上平均降低40%。最后，支持绿色制造业，研发新的绿色技术。政府从政策和资金方面向低碳产业倾斜，确保英国在碳捕获、清洁煤等新技术领域处于领先地位。英国的绿色化战略有效促使深陷衰退的经济尽快复苏，目前绿色经济产业是英国衰退期几个为数不多的经济增长领域，英国经济向绿色转型为英国企业提供诸多机会，预计到2020年，将有120万人从事绿色工作岗位，也提升了英国国家和企业的核心竞争力。

日本：四大战略发展绿色经济。受地理环境条件的制约，气候变化对日本的影响远远大于其他世界发达国家，资源的匮乏也迫使日本思考改变其经济发展模式。因此，日本政府大力倡导建设绿色社会、发展绿色经济，并制定了四大战略：一是加强节能法的执行力度，即“限制战略”。二是在政府和经济团联间达成协议，企业自我限制，即“协定战略”。三是建设几乎不排放温室气体的核电站，即“原子战略”。四是呼吁人们控制使用石油等，即“呼吁战略”。在四大战略指导下，2009年4月，日本环境省公布《绿色革命与社会变革》的政策草案，该草案提出：一是在学校等公共设施内设置太阳能发电设备；二是整顿并建设利用自行车的环境基础设施；三是为防止地球温室效应要保护和培植森林；四是利用生态点数积分普及节能家电；五是通过隔热翻修工程普及节能住宅；六是通过促进太阳能发电及电动汽车等长期的技术开发，并提出至2015年将环境产业打造成日本重要的支柱产业和经济增长核心驱动力量，环境产业的总规模达到100万亿日元，就业人口达220万人。日本经济向“绿色模式”转变成就显著，且前景广阔，日本的绿色经济的市场规模预计将从2006年的70万亿日元上升至2020年的120万亿日元，相关就业岗位将大大增加。

韩国：绿色增长国家战略。金融危机后，韩国政府认为能源密集型的发展模式达到瓶颈。因此，在2009年提出了“绿色增长国家战略”。韩国绿色增长国家战略的主要做法是：第一，设立了专门的组织机构。包括绿色增长委员会等，以及民间的金融、产业、科学技术、生活等方面的绿色增长合作社。目前绿色增长委员会已经制定了包括温室气体的减排、绿色增长教育、促进绿色投资等方案，以及绿色IT国家、新再生能源产业发展、绿色交通等战略。第二，制定了诸多的政策法规。其中最重要的是2010年出台的《低碳绿色增长基本法》。此外又出台了《绿色建筑法》、《智能电网法》，制定了低碳产品积分、低碳产品认证等制度，以及温室气体、能源的目标管理体制、减排节约目标，在政府、法律的层面上逐步完备了绿色增长的相关体系。第三，制定了促进绿色技术研发、绿色产业投资，扶植重点绿色项目的措施。鼓励民间30家大企业扩大投资规模，制定绿色技术研发综合政策，以及将GDP的2%投入绿色增长（2009～2013）的计划。第四，加强了学校的绿色增长教育。教育学生了解绿色增长、亲身体验绿色增长、具体实施绿色增长，使学生从小养成不浪费资源、能源的好习惯。第五，通过电视等媒体大力宣传绿色增长。韩国实施绿色增长战略成效得到了国际认可。一是节能减排取得良好效果。2013年韩国节约能源共1493000toe，同比增加3.1%。二是环境保护发展效果显著。2012年度全球环境绩效指数显示，韩国的水质量、室内空气质量和农药限制措施排名全球第一，但其新能源再生能源发展还有待改进。三是政府的绿色研发支出一直呈增加趋势，绿色技术水平上升、新再生能源的生产和出口大幅度增长。

国际经验对我国绿色化战略的启示

把绿色发展作为国家发展战略。无论是美国提出的实施绿色新政，欧盟发布“欧盟2020发展战略”，提出的更加注重绿色发展和经济竞争力，日本推出的“绿色发展战略”总体规划，以可再生能源和体现节能特征的新型机械加工为发展重点，将大型蓄电池、新型环保汽车、海洋风力发电发展为支撑其绿色增长战略的三大支柱产业，韩国出台的“绿色增长国家战略及五年计划”，这些国家的战略本质上是均把绿色发展作为国家发展战略，通过大的国家战略定位和布局，实现绿色化转型发展。

绿色化战略需要政府主导推进。由于不少国家认识到绿色化是一个国家发展战略问题，绿色化发展要靠国家力量来推动。在此基础上，政府需要制定一套中长期规划，通过设定合理的发展目标来引导市场主体和公众的预期，消除投资方的风险疑虑，鼓励资金进入。此外，还需要通过政策创新来克服集体行动的困境，激发市场活力。这些创新包括使外部性内部化的市场机制设计，如碳排放交易、政府补贴等多种形式的利益补偿和激励机制等。

充分发挥绿色产业政策的市场导向作用。美国、日本等国家在推行绿色化战略时重视充分发挥市场力量以及产业政策的市场导向作用，政府的产业政策从倾斜型政策转向功能型政策。产业政策要防止过度竞争，促进市场有序发展，增进产业发展的国际竞争力，支持绿色技术创新，激励融汇社会资本，充分发挥民间和市场的作用。我国在实施绿色化发展战略时要重视发挥市场的基础性作用，并积极实施绿色产业发展政策驱动绿色市场的形成。

完善政策法规标准制度体系是保障。从国际绿色化实践经验来看，改革完善政策法规标准制度体系是实现绿色发展的强大支柱。我国促进绿色经济发展的政策法律体系还不够完善，需要国家进一步完善有关立法在体系上的不足，细化已有法律，增加可操作性。我們应全面分析经济社会发展状况，准确把握经济社会发展走势，通过适时调整和完善环境政策法规标准，使环境保护真正成为引领先进生产力发展的重要航标。

技术创新为绿色化战略提供根本动力。美国、日本、韩国等实施绿色化战略转型过程中，非常重视技术创新的支撑和驱动作用。通过加强研发投入和培育企业技术自主创新能力，推进建立创新型国家。这些国家的每一轮产业变革和经济繁荣都是由技术创新引发的，只有加强绿色技术的研发，才能使绿色经济的发展有稳固的基础，并在未来国际贸易和全球竞争力中保持优势地位。我国要抓住机遇实现绿色化战略，必须在科技管理体制、科技投入等方面作出努力，提供更强劲的激励机制。

（董战峰：国家环境保护部环境规划院博士；毕军：南京大学环境学院院长，教授、博士生导师）

责任编辑：黄 杰