绿色公众参与：问题与反思

苗国

绿色公众参与的重要意义

环境保护的绿色社会参与从来不是“空中楼阁”，它是建立在一系列制度、思想与宏观环境之上，其参与质量和国民生态知识水准及参与保护的意识水平成正比。所谓“绿色社会参与”是指生产部门遵循绿色生产方式，消费成员崇尚绿色生活方式，社会组织与责任公民一道多元参与环境治理的一种社会性行为，但这种社会行为作为环境治理事业的微观基础，其重要性一直未能得到重視。2015年1月1日，被称为史上“最严”的《环境保护法》修订后付诸实施，这部新的环保法从法制化、可操作性等多个维度展示了中国环境保护的治理力度前所未有的得到加强——从“雾霾治理入法”，到首次设计“按日计罚”制度，再到“明确生态保护红线、扩大环境公益诉讼的主体”等，中国的环保事业法制化已经日趋完善。而环境治理作为一个系统工程，随着中国社会法制进程的加快，中国国家治理体系现代化建设的不断推进，公众参与在越来越多的领域（如城市规划、环境保护等方面）发挥了积极作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把生态文明建设上升到“五位一体”的高度，要求“加快生态文明建设要及时公开生态环境信息，健全举报制度，加强社会监督”。由此可见，充分调动公众参与和监督的积极性是解决环境问题的一个不容忽视的手段，也是加快推进生态文明建设的一个重要保障。

从顶层制度设计视角，“公众参与与人民代表大会制度一道，构成中国现代民主的基本模式”（姜明安，2004）。生态环境保护相关的各类型社会参与，作为一种社会运动，在全世界范围内得到了社会公众的普遍支持。在西方发达国家，环境保护议题一直是主流公共舆论不可或缺的话题，比如，美国2000年12月颁布的《森林保护条例》在做环境影响评价时，就召开了600多次公开听证会，进行了1600多项反馈，成为NGO介入环境治理的典范。公众参与式的环保运动早已是发达国家颇具声势的政治力量，在重大经济、社会议题方面有着举足轻重的影响力。

回顾环保绿色参与体制、机制建设完善的历史轨迹，可以看到中国环境保护的社会参与，从无到有，从零散到系统，从自发自愿到社会组织参与，经历了一个逐步成熟的过程，当然这一制度本身面临不少挑战：如社会参与渗透度不高，公众参与的途径和方式也比较被动、有限，缺乏组织性力量等。但无论法律制度多完善，环保社会事业的发展仍需要高素质、高质量的社会参与来推动，可以说，在国民环保素养不高、专业环保力量匮乏的情形下，“不明真相”、“胡搅蛮缠式”的社会参与不仅不能对环保事业产生积极的作用，甚至会成为一种“负能量”，阻碍当地的经济社会发展。因此，国民是否具有现代、科学的生态环保意识，是否能积极投身参与环境治理成为新常态背景下环境治理好坏的制约因素之一。

绿色公众参与目前存在问题与深层次矛盾

尽管中国政府很早就开始关注生态环境问题，但受经济、社会发展水平的限制，生态环境保护与建设问题并没有被摆在突出地位。从公众参与主体来看，实施公众参与依赖于现代政治参与体系的变革，依靠新媒体等创新手段来完善信息透明，但即便如此，公众依然无法享有充分的知情权，公众参与在很大程度上也并未被相关部门重视。对于更为严肃、专业的环境影响评价工程，“理论上，公民在环境影响评价的各个阶段都可以参与其中，参与程序健全保障是其重要基石，但目前来看，虽然公众的生态意识逐渐增强，但公众并没有真正地参与到生态文明建设中来”（高金龙、徐丽媛，2004；史玉成，2008）。具体而言，主要存在以下三方面突出问题：

一是社会参与覆盖面不够高、渗透性不够强、互动机制单一。与发达国家相比，中国目前公众参与生态文明建设的人数总量不少，但是比例偏低，且参与的领域不广泛。有调查结果显示，“社区中的半数以上的居民都参加过社区的环境保护活动，但是每天都在履行环保行为的人很少，有很多公众还处于完全不参与的状态”（吴上进、张蕾，2004）。同时，在参与的过程中，公众的积极性普遍不高，只注重表面工程，把自己视为参与者、参加者，缺乏主人翁精神，也并没有把自己作为参与的主体，而且公众大多仅对自己的行为进行约束，对于他人的行为不闻不问，公众参与生态文明的追求只是停留在表面，并没有把环保行为贯彻渗入日常生活当中。

二是由于赋权不足，软件与硬件配套不足，公众参与生态文明建设的途径和方式也比较被动、有限。“与纯粹通过宣传教育来启发公众环境意识、形塑环境保护的价值观促进公众参与相比，直接回应公众现实的环境利益诉求，保障公众正当的环境权益不受侵害，更能激励公众对于环境治理的自觉关注和参与，因为这样的环境治理与其切身利益相关”（洪大用，2007）。目前公众参与生态文明建设的行动主要集中在灌输式的宣传和教育。参与式的体验，大多数也只是参加有关环境保护的公益性劳动或活动，比如单位举办的植树活动，社区开展的环保活动等，这类活动只是浅层、作秀式的“环境运动”，而类似于“垃圾分类处理”、“提倡绿色出行”、“使用可回收重复和使用节能设备”等深刻且需要制度保障的日常环保行动，仍需大量的努力付出与习惯培养，这背后反映的是国家环境治理理念的落后，“绿色低碳”生活方式本质上需要一系列硬件与软件制度的辅佐与配合，如大力发展轨道交通、完善公共交通基础设施、优化城市规划，使得低碳出行变为可能，又比如能源消费税的设置合理，很大程度上能够改变高耗能习惯与培养绿色环保的消费习惯，而这些不仅需要时间、精力与巨大的财力投入，更需要相关部门精心组织、科学设计制度架构不断完善，与发达国家相比，这些短板与不足才是中国环境治理参与最为薄弱的环节。

三是公众参与缺乏组织性力量，没有真正参与到生态文明建设的决策和监督过程中，特别是NGO社会组织发展薄弱。“与西方国家不同，我国的环境保护是由政府首先推动的。从基本国策到科学发展观，充分显示了党中央对中华民族高度负责的历史责任感。好的政治理念必须依靠公众参与来落实，必须建立一套完善的监督机制来贯彻”（潘岳，2012）。在日本、美国和中国香港地区，“实施公众参与的鲜明特点就是信息透明，公众不仅享有充分的知情权，而且在环境影响评价的各个阶段都可以参与其中，参与程序也很健全”（刘红梅、王克强、郑策，2006）。公众参与环境保护，在世界范围内已经被公认是解决环境问题的一个必不可少的重要环节，因为没有任何组织或者团体可以比“利益相关者”本身更关注和了解相关环境。公众参与环境问题比较成熟的国家，在公众参与相关的法律、民间组织建设、环境评价程序以及公众的普及教育等方面都有比较成熟和值得借鉴的地方。

但从目前的具体实践来看，鼓励和支持公众参与生态环境建设的相关制度缺失，不少部门依然抱着“多一事不如少一事”的心态，更害怕“捅娄子、揭盖子”，对地方形象有负面作用，因此，对于社会组织及其所推动的公众参在操作层面还存在种种“限制”，甚至在信息不对称的情况下，由于公众的知情权得不到充分保证导致矛盾激化，酿成本不应该出现的“群体性事件”。究其根本，目前国家依赖的决策體制依然是一种自上而下的集权型决策体制，对于社会力量激发不足。因此，“我国公共决策更多的是一种精英决策，决策过程充其量只是在决策层内不同权力精英及群体之间的政治互动，鲜有像西方国家的多元决策模式下，社会上各种政治力量、利益集团乃至公众都有可能参与决策，对决策进行牵制或施加影响。此外，我国公共决策一般较重视输出性参与，即要求公众遵守政府的政策，而对输入性参与重视不够，即政府决策尚不能充分吸收公众的各种建议和信息”（王预震，周义程，2002）。留给社会成员、社会组织的空间极少。这导致了目前国内虽建立了“形式上”的公众参与监督的环节，但并未真正的发挥实质性的功能，各项制度安排也并非为了充分的发挥公众参与的积极作用，环保型社会组织发展面临的挑战则更为艰辛复杂。

生态意识是绿色公众参与的关键

生态意识是绿色公众参与的关键。要从生态自然意识、生态经济意识、生态社会意识三个维度把握精神内涵与责任承担。首先，生态自然意识是指“天人合一、人与自然和谐共处的美好愿景与理想目标”。这代表了最为理想和谐的终极目标，需要政府、市场、社会三方达成的一致共识。其次，生态经济意识是指“公众需普遍意识环境资源存在着物理极限，经济增长受客观限制”这一客观规律，市场动力和经济主体在环境改革中的重要性日益提高是解决环境问题的积极性因素，而非彼此冲突不可调和的矛盾关系。这既需要企业（市场力量）注重生态保护社会责任意识的担当，大量推广绿色生产方式，把环境污染降到最低，也需要普通公民（消费者）践行绿色、环保、可持续的健康生活方式，把不必要的浪费与消耗降到最低。两者之间的对接更需要政府部门相应的政策举措构建正向的激励机制，而生态社会意识则意味着环境治理隶属于复杂系统，不是简单的市场机制、政府管理就能解决的综合议题，而是涉及每个社会成员生产与生活方式的绿色化与生态化的共同行动纲领。

总体来看，生态意识既可由社会成员在日常的社会生活中逐渐形成，表现为具体化、可视、生活化实践与思考。也可有内涵的、建构层次的升华机制，这主要取决于一个国家对国民环保教育体系的介入程度及政府的呼应和宣传效果的实际情况。实际上，国家环境治理的优劣评判，根本无须以环保投入占GDP比例是否上升、代价高昂的各类环保工程进行衡量，若都能崇尚体面自然、绿色环保的生活与生产方式，身体力行绿色消费、绿色交通、绿色住宅等，这既是社会文明开化的真正标志，更意味着在这样一种社会状态下，无须“超常规”的经济手段及各种“严刑峻法”，企业在环保社会责任的驱动下同样会把环境保护视为企业发展的生命，政府也无须花费大量资源用于本不需要的“控污工程”，每个公民在自己的责任范围内践行经济社会可持续发展之路，只有这种绿色生态意识深入社会肌理，内化为每个公民的实际行动，普惠生态环境良性循环就能更好地实现，中国环境保护事业的发展才能进入一个全新的层次与发展阶段。

绿色公众参与对策与反思

未来，国家应正视公众合理的环境诉求，发展更为公正、合理、有效的制度安排，鼓励社会力量参与，激发社会活力，具体内容有以下几点：

大力培养公众的科学生态意识，提高绿色社会参与在日常生活中的实际“渗透力”。思想是行为的先导，人们只有加强对绿色生活的认识和理解，增强节约意识、环保意识、生态意识，才能不断增强绿色生活的内在动力。相关部门应该广泛利用新媒体手段发动舆论攻势，力推社会成员的生活方式绿色化，为公众参与环保提供最直接、最方便的切入点。通过社会化教育手段“渗透”民众普通生活，使其增强环境忧患意识，在衣、食、住、行方面做出自觉选择，加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变，践行生活方式绿色化理念。把生态环保作为一种发自内心的生活方式，勿以善小而不为，人人都要行动起来，从自身做起，从身边小事做起，坚持低碳出行，优先购买节能环保低碳产品，循环利用物品，参与垃圾分类等，坚决抵制和反对各种形式的奢侈浪费、不合理消费。

制度激励与自觉践行相结合，把凝聚政府与市场的力量与激发社会活力结合起来，共同推进环境治理的“现代化”。随着中国经济社会发展水平的提高，大量中产阶层的崛起，越来越多的消费者愿意为明确证明的绿色产品和服务支付额外费用。但是，由于多种因素的影响，市场上的绿色产品和服务种类相对有限，直接影响到公众践行绿色生活。为此，要积极创造条件，大力发展节能环保产业，满足和促进绿色消费需求。要增强绿色供给，推进绿色包装，促进绿色采购，开展绿色回收，以促进生产、流通、回收等环节的绿色化。要通过政府引导和激励，结合市场力量，促使更多的行业和企业加入“绿色行业”，提供尽可能多的绿色产品和服务。为此，相关部门应推进政策机制完善，从制度激励角度，在产业扶持、公共规划、税费机制、信贷金融政策等方面不断创新，因地制宜制定推动生活方式绿色化的政策措施和相关法规，引导绿色饮食，推广绿色服装，倡导绿色居住，鼓励绿色出行，推进衣、食、住、行等各领域的绿色化。

保障相关公民与社会组织专业、有序、合理的参与环境治理决策。公众参与比较专业的环保公共决策面临一系列挑战与“两难困境”，特别是“我国公共决策一般较重视输出性参与，即要求公众遵守政府的政策，而对输入性参与重视不够，即政府决策尚不能充分吸收公众的各种建议和信息”（王预震、周义程，2002）。就绿色公众参与的技术话题，目前各种媒介的宣传以及各项环境保护措施已经比较成熟，生态、环保、绿色、低碳概念也已融入公众的日常生活中，生态文明的理念得到公众的广泛认可，公众的环保意识、生态意识逐步增强。但建设生态文明不是一朝一夕的事情，需要全社会的共同参与。政府需用更多制度激励来鼓励绿色消费、绿色生产，更要放开手脚激发社会活力、积极鼓励年轻人、年轻的环保组织更多从“主动参与”角度展开公众参与，注意倾听群众呼声，充分利用群众力量和智慧，着力解决突出环境问题。要转变管理方式，大力推进信息公开与公众参与，努力保障公众对改善环境质量的知情权、参与权、监督权和表达权，激发全社会参与、监督环保的活力。

（作者单位：江苏省社会科学院社会学研究所）

责任编辑：黄 杰