探索政策体系对小城市规划实施的影响

【摘要】通过对晋中市左权、寿阳两个县城规划实施情况的检验，梳理政策体系对小城市规划实施的影响。

【关键词】规划实施；左权；寿阳；体检

历史证明，城市就是一个巨系统，任何城市组成要素的变化都会影响城市规划实施。城市规划的编制、城市规划制度的安排其目的都是为了保证城市规划的实施，这是城市规划体系的出发点，也是城市规划体系运作的归结点。城市规划实施的效果如何？城市是否在正常运行？没有规划实施评估检验，“城市健康”缺乏保障，于是有学者将规划实施评估形象地比喻为“体检中心”。文章通过对左权、寿阳两个县城两个方面规划实施情况的检验，试图梳理政策体系对小城市规划实施的影响。

1、两县概况

1.1左权县

左权县位于山西省东部边缘，太行山山脊中段，清漳河中游。县域总面积为2028.10平方公里，2009年末总人口16.30万人。

1.2寿阳县

寿阳县位于山西省东部，太行山西麓，居潇河上游。县域总面积2108.14平方公里，2009年末总人口约21.11万人。

2.研究视角

文章针对两县本版总体规划实施情况，即2003版左权总体规划和2005版寿阳总体规划，从居住片区质量、城市用地性质两个视角进行分析。

2.1视角一，着眼“居住片区质量”，反观城市发展现象

2.1.1数据分析

对两县城居住区划片，从设施、环境、建筑三方面进行细化赋值，其中设施包括文化（10%）教育（幼托）（10%）卫生服务、养老助残（10%）体育（10%）商业（20%）市政设施（40%），环境包括道路（停车）（60%）绿化（40%）建筑包括建筑质量（80%）建筑形式（20%），通过分项打分，得出优优质片区（≥75分）、中等片区（61-74分）、低质片区（≦60分）所占比居住片区比例。数据显示，两县低质片区与优质片区的比例相当，只是左权中等片区比例略低于寿阳。就开发改造模式分析，近年优质片区发展迅速，新区开发的市场热情度高；低质片区改造严重依赖地方政府，市场动力不足。

2.1.2现象分析

优更优，劣更劣。分析得出，优质片区多为本版总体规划实施后开发建设，建筑质量、设施配套、外部环境等方面都处于优势，正如美国斯坦福大学心理学家詹巴斗提出的“环境决定行为”理论，优质片区的优质环境会影响居住其中的居民走向“优质”，达成良性循环；中等片区多为上世纪90年代后建设，为两层以下联排式住宅或多层住宅为主的片区，整体环境整洁，公共设施配套齐全，是小县城重要的组成要素；低质片区则至少有三十年历史，房屋质量差，建筑密度高，缺乏公共空间，而且私搭乱建现象严重，有的确实是自家住房需要，有的则是为了日后拆迁补偿多点面积，陷入“越建越乱，越建越密”的恶性循环。

2.3视角二，着眼“城市用地性质”，分析规划用地实施效果

2.3.1规划用地实施效果分析

文章选取居住、公共管理与公共服务设施、道路与交通设施、绿地与广场、公用设施和工业六类用地，采用三项指标反映总体规划用地实施效果，即实施率、未实施率和调整率。

实施率--按照规划实施的城市建设用地占该类规划用地的比例a/（a+b+x）；

未实施率--规划了但未实施的某类城市建设用地占该类规划用地的比例b/（a+b+x）；

调整率—-在规划范围内未按照规划实施的城市建设用地占该类规划用地的比例

x/（a+b+x）。（注：a： 实施用地，b ：未实施用地，x ：实施中调整规划用地性质的用地）

未实施率大于60%就说明规划方案对该类用地空间布局规划不合理；实施率大于60%就说明规划是最成功和有效的；如果调整率高于实施率，说明规划失效，即规划实施效果不好。

2.3.2 “实施率”剖析

两县以上六类用地的实施率在距目标年还有六年的情况下基本达到目标尤其是道路与交通设施、绿地与广场、公用设施、工业四类用地“实施率”较高，分析如下：

綠地与广场用地：借左权县申报国家级园林县城，寿阳县申报省级园林县城的契机，两县均在园林绿化方面加大力度；公用设施用地：近年两县在“看得见”的公用设施方面都成绩显著，基本完成了总体规划任务，但“看不见”的地下管网欠账多；工业用地：两县均沿用工业致富的传统路线，工业用地“实施率”基本提前完成。

2.3.3“未实施率”剖析

两县的高未实施率主要体现在居住、绿地与广场两类用地，分析如下：

居住用地：尽管近年左权、寿阳也持续上演房地产开发热，但大量因为高昂拆迁成本“动不起”的城中村和因为高涨的企业职工安置费“买不起”的旧工业厂区用地，使“未实施率”居高不下；绿地与广场用地：主要源于两县在历史上此项用地底子薄、缺口大。

2.3.4 “调整率”剖析

用地性质调整主要集中在居住、工业、公用设施和公共管理与公共服务设施用地四类。分析如下：

寿阳公共管理与公共服务设施用地的调整率高于左权，而左权公用设施和工业用地的调整率高于寿阳，可以得到“高调整率源于高实施率”的结论，因为在实施过程中，这些类别的用地常被调整位置，究其原因，应从地块审批开发说起。 两县长期以来城区全覆盖控制性详细规划（以下简称控规）缺位，仅局部地段进行了编制，一般采取开发那块，那块做修建性详细规划的方法。

3、规划实施效果影响机制

刘易斯·芒福德曾说：“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”。虽然城市规划的实施受到影响因素有很多，但归根结底未能预料到的规划期内出现的政治经济和社会变动以及相关制度变化才是导致规划未能按照预期实施的根本原因。

3.1经济体制下的影响机制

在市场经济主导下，关于住房制度、户籍制度、税收制度都潜移默化地影响着城市规划实施。

3.1.1住房制度改革

土地有偿使用后，规划与市场矛盾突出，原有规划把工业、居住、公共设施等放在了市场看起来不合适的位置，规划调整便顺理成章。

3.1.2户籍制度改革

户籍制度改革打破了“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，大量农村人口进城享受优质的教育、文化、医疗等公共资源，原有规划人口预测不准也在情理之中。

3.1.3税收制度改革

1994年实行“分税制”改革后，小县城水涨船高的地价引发了开发地块内容积率、建筑高度不断提高，小县城特有的舒适、宜居、小尺度被破坏、扭曲。2013年8月1日，被称为我国目前税制改革“重头戏”的营业税改征增值税试点正式推向全国，为小县城企业减负、发展现代服务业等第三产业提供了政策支持，城市产业和城市用地格局将发生怎样的变化还难以预料。

3.2政治制度环境下的影响机制

我国行政体制属典型的中央集权制，呈现中央集权多于地方分权，中央集权与地方分权并存和行政干预、监督多于法律监督的两大特点。尽管近年国家针对各行业出台了不少法律、法规，但仍不够齐全，执法程序不够规范，强大的行政干预淡化了人们执法、依法的观念。

4、结论

规划师需要理性应对各种制度改革对城市规划实施产生的影响，将规划、策划、政策有机结合，迎接新的挑战！

参考文献：

《城市规划》2013.1 张泉 城市总体规划编制工作的思考；

《城市规划》2003.12李江云 对北京中心区控规指标调整程序的一些思考；

《城市规划》2000.24孙施文 有关城市规划实施的基础研究；

《城市规划》2010. 2汪昭兵 杨永春等 体制变迁下的兰州城市总体规划实施效果分析；

中国区域开发 张晓阳 规划专家应该有点行政素质—来自一位县级市主管规划的副市长的建议；

360百科 户籍制度改革词条。

作者简介：李俊英，女，1976年4月，大学本科，山西省城乡规划设计研究院，主任工程师，注册规划师。