浅谈矿山复垦及存在的问题及措施

李雯

【摘要】本文简单阐述了国内外矿山复垦现状，以及我国矿山复垦的主要工艺和技术，针 对多年来矿山复垦存在的问题提出一些建议，同时还介绍了近几年矿山复垦的案例。

【关键词】 矿山复垦；复垦技术；案例

1 我国矿区土地复垦现状

目前，我国矿区土地复垦率明显落后于国外。我国由于矿区土地紧缺一些矿产企业在50年代末就开始了不同规模的技术粗放的矿区土地复垦工作。由于国家一直没有出台矿山复垦相关法律及优惠政策，全国开展复垦工作的矿山企业不足1%。国土资源部2008年底颁布了全国矿产资源规划（2008一2015年），将历史遗留的矿山地质问题提上议程，规划到2015年，历史遗留矿山废弃土地复垦率达到30%以上，到2020年要达到40%以上。2009年国务院颁布的《矿山土地复垦条例》中明确提出“复垦监测”，包括相配套的土地复垦操作法规细则，要求县级以上地方人民政府国土资源主管部门建立土地复垦监测制度，及时掌握土地资源破坏及土地复垦的效果，调动了企业矿山复垦的积极性。

2 矿区土地复垦技术

矿山复垦包括工程复垦和生物复垦两个阶段。工程复垦技术是根据采矿后形成废弃地的自然环境条件，包括地形、地貌现状，以及复垦地利用方向的要求，并结合采矿工程特点，对废弃地进行回填、堆垒和平整覆土及综合整治并进行必要的防洪、排涝及环保治理中的处理技术。其目的是造地，为生物复垦阶段生物群落的建立一个良好的生态环境。根据复垦土地的利用方向以及土地破坏的形式、程度不同，采用的工程复垦技术也不同，常用的工程复垦技术就地整平复垦、梯田式整平复垦、挖深垫浅式复垦和充填法复垦技术等。生物复垦技术核心是迅速建成人工植被群落，即在新恢复的土地上选种适宜作物，能够形成景观好、稳定性高和具有经济价值的植被面。关键技术是解决土壤熟化和培肥问题，加速复垦地“生土”熟化过程川。.

3 我国矿区土地复垦存在的主要问题及建议

3.1 我国矿山复垦存在的问题

3.1.1 土地复垦的配套法律与法规不健全

国外发达国家都有专门的法律体系来确保矿区土地复垦工作的顺利开展，我国虽然有土地复垦方面的规定，有关法律和法规涉及到矿山环境保护方面大多限于三废污染与治理，对矿山存在的其他环境问题关注不够，而且有很多原则性问题无法得到解决，如复垦责任义务不明确，监督任务也不太明确，我国现行的土地复垦规定已不能适应市场经济发展的需要。我国在《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《煤炭法》等法律中都有土地复垦方面的规定「6」，但采矿者或企业可以推卸复垦责任，其原因是使这些法律缺少相应的操作性强的细则，即缺乏相配套的操作性法规细则。

3.1.2 价格形成机制不合理，缺乏环境成本补偿

矿山复垦具有投资数额巨大，回收期限长的特点，因此需要重金支持。但我国目前的价格形成机制不合理，没有考虑环境成本。如果没有政府的有效干预，仅仅通过自由竞争，市场形成的资源类产品价格，一般會低于资源持续利用的长期成本价格，采矿权人不会主动去保护资源及补偿环境。目前采矿的出厂价格，只能反映短期的、资源掠夺性的开采成本，这种价格不是资源类产品供给的可持续价格。因此，要想达到资源开发的合理均衡，就应在矿产品价格中加入环境成本，改革资源类产品的价格形成机制。但依照目前的状况，矿区没有这项成本开支的规定。

3.1.3 矿山复垦资金投资不足

用法律手段规定复垦责任人的复垦义务以外，确保矿山复垦有充足的资金，由于缺乏有效的措施且各方面重视不够导致资金往往不能得到落实。在土地复垦规定颁布以前，采矿完全是按国家计划生产和销售，没有考虑开采后矿山复垦，并将全部利税上缴国家，导致矿山开采破坏大量土地却没有资金投入。国家财政承担不起单独进行矿山复垦，而矿山企业也单独承担不起，由于缺少政策上的支持，再加上企业的复垦意识不高等原因，矿山复垦很难实施。因此，资金不足严重制约了土地复垦工作的开展。

3.2 我国矿山土地复垦建议

3.2.1 完善矿山复垦的相关法律与法规政策

明确的政策和法规是做好我国矿山复垦工作的法律保障，根据我国矿山复垦的实际情况，建立一套完整的法规制度促进矿山复垦工作能够科学、有效的开展。为此，我国应尽快制定和颁布与土地复垦规定相配套的土地复垦操作法规细则，特别是矿山复垦的操作细则。新的法规要明确矿山复垦责任人以及复垦标准，确保复垦质量和复垦工作科学、有序地进行。切实施行“谁破坏，谁复垦”的政策。对于历史遗留下来的废弃矿山可以通过建立废弃及老矿山环境治理基金来解决，国家通过制定相关优惠政策如税收、财政补贴、土地使用信贷等来筹集基金，鼓励社会法人或自然人投资，按照“谁复垦、谁受益、谁使用”的原则，进行产业化经营。.

3.2.2 形成合理的价格机制

对于将来的矿产资源开发，应当加入环境成本，形成合理的价格机制。这样就可以使矿山复垦费用成为矿产品价格构成的一部分。在一些发达国家，将矿山复垦费用计入矿区生产成本，以减轻企业负担和保证复垦的正常资金来源。我国可以在税收方面协调实现，比如加征矿山复垦费，这样就可以使矿产品的价格由企业开采成本和矿山复垦费等其他税费共同构成，而矿山复垦费应统一上缴国家，由专门的管理机构统一支配专款专用。

3.2.3 健全矿山复垦保证金制度，落实矿山复垦资金

我国借鉴了国外经验，制定了复垦执行保证金制度，但规定简单，理论界对保证金的研究落后于现实。因此，复垦执行保证金制度必须加入我国矿产资源法的修定中，复垦执行保证金制度「川是为了确保矿区复垦工程的完成，企业在得到采矿许可证前必须以一定数量的资金或资产作为复垦执行保证金，存放在专门管理机构，其数额等于矿区复垦所需的费用，如果采矿权人按规定履行了矿山土地恢复义务，退还该保证金和利息，否则主管部门可以动用这笔资金进行矿山土地恢复。针对历史遗留下来废弃矿山的治理问题，通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。多渠道筹集社会资金，通过鼓励企业和私人基金注入，吸引社会及外部资金，增大复垦的资金投入；建立、落实复垦押金制度，确保矿区复垦资金的投入保证土地复垦工作的顺利开展。

3.2.4 加强矿山复垦的监管

严格的检查验收制度和标准是保证土地复垦计划落实和复垦质量的前提。因此，应建立严格的监督检查管理体系，明确矿山生态环境治理监督管理内容、制度和方法，监督各级政府和企业切实执行土地复垦法规和复垦标准。目前外资进入我国矿业越来越多，不能使环境不负责任的矿业公司在矿业风险投资中中标。相关主管部门应当建立健全土地复垦信息管理系统，收集、汇总和发布全国政区域的土地复垦数据信息。逐步建立重点区域和重点矿山复垦监测网络，加强对全国矿山土地复垦的有效监控和监测数据的快速采集、分析处理与定期发布。

参考文献：

[1]李平.全国人大代表柳长庆建议用政策激励尾矿大规模综合利用[N].中国矿业报，2013（03）：11.

[2]金丹，卞正富.国内外土地复垦政策法规比较与借鉴[J].中国土地科学，2009，23（10）：66一73.