王圪堵水库建设移民安置工作中存在问题的探讨及对策

孙海峰 王宏

【摘要】王圪堵水库枢纽工程是榆林能源化工基地的主要水利配套工程，工程建设影响区域主要涉及榆林市的榆阳区和横山县，两县区移民安置作为关键性工作对工程的建设进度有较大影响。针对移民安置工作的基本概况和移民安置进展，对库区移民安置中存在的县级移民机构不完善、进度和资金控制不严、规划设计成果不严谨等影响工程进展因素进行了探讨。结合实际，提出加强组织管理，细化各项制度解决措施，加强规划设计和监督评估工作，制定有效工作计划，强力推进实施进度和重视群众工作，积极化解矛盾等五方面措施为上级领导决策提供技术支持，以促进库区移民安置工作的顺利实施。

【关键词】王圪堵水库；移民安置；存在问题；对策

1 工程概况

王圪堵水库枢纽工程位于距陕西省榆林市西南60km、榆林市横山县城关镇西北12km，芦河入无定河口以上5.5km处的无定河干流上。该枢纽工程主要以供水、拦沙为主，兼顾灌溉、发电和防洪等综合功能，工程设计为碾压均质土坝，最大坝高46m，坝长1162m，正常蓄水位1046m，死水位1027.0m，水库运行初期总库容3.89亿m3，其中调洪库容0.78亿m3，死库容0.83亿m3，为大（2）型Ⅱ等土坝。坝址以上控制流域面积1.075万km2，占无定河流域面积的1/3，与已建成的内蒙古自治区巴图湾水库区间面积0.6万km2，坝址天然径流量3.28亿m3，设计径流量3.069亿m3，多年平均输沙量435万t。兴建该水利枢纽工程可有效调节无定河上游径流，拦蓄王圪堵水库以上入黄泥沙，并向下游灌区进行补水灌溉，对促进榆林能源化工基地建设及当地经济社会发展，减少入黄河泥沙、提高当地生产能力具有重要作用，是榆林能源化工基地建设的主要配套工程，也是促进榆林能源化工事业发展的关键工程。

2 工程影响范围及移民安置概况

2.1工程影响范围

王圪堵水库淹没、影响区域主要涉及陕西省榆林市横山县、榆阳区2个县区的3个乡镇，10个行政村，1个国营农场的分场和1个国营林场的分场。在水库正常蓄水位1046.0m方案下，库区将直接淹没影响人口4265人，影响总面积达17. 307km2，其中将淹没影响耕地19247.0亩，园地24. 62亩，林地4384. 73亩，牧草地3.2亩，其他农用地647. 19亩，公共建筑用地11. 82亩，农村宅基地975. 35亩，交通运输用地174. 03亩，水利设施用地609. 13亩，未利用土地34. 04亩，其他用地659. 517亩。房屋212671. 05m2，零星树木1150750株，县乡公路（砂石路）20.47km，生产路81. 886km，通讯电缆线45. 054km，到户电话线66.48km，有线电视到户县58.965km，水文站1处，雷惠渠11.7km。

截止2010年，榆林市横山和榆阳两县区搬迁人口6263人（其中横山县4987人，榆阳区1276人），生產安置人口6469人（其中横山县5193人，榆阳区1276人），享受国家后期扶持政策人数为6427人（其中横山县直补人口：4987人，项目扶持185人，榆阳区直补人口1255人）（见图1）。

2.2 库区移民安置方案

王圪堵水库枢纽工程库区移民安置基本原则是以大农业、以土安置为主，安置去向以本地库周集中后靠安置为主，县内远迁安置为辅。榆林市榆阳区采取整建制后靠安置，方式比较单一，难度相对较小。而榆林市横山县由于移民状况复杂，牵扯到到农业人口较多，土地属性及权属争议较大，难度较大。移民安置主要采取水库左岸、右岸集中后靠安置与县内远迁安置相结合的方式，农村移民生产安置标准为移民安置区人均配置土地5亩，其中水浇地3亩，可灌溉饲草地2亩。初期共设立安置区7个，其中后靠集中安置区6个，远迁安置区1个。分别为沙旋湾安置区、打棒山安置区、二爪界安置区、东大界安置区、大古界安置区、稻地沟安置区和波罗东大界安置区。后期由于稻地沟安置区和东大界安置区土地权属争议严重、为了防止土地权属争议及坟墓搬迁给移民安置工作带来的障碍，在广泛征求意见的基础上，将稻地沟安置区调整为四芦界安置区，东大界安置区调整为周界安置区，其余安置区不变。而榆阳区移民安置区位于红石桥乡东南方海流兔河左岸王龙界，在王圪堵水库左岸，紧靠坝址。

3 移民安置实施基本情况

（1）榆阳区移民安置区房屋建设截止2014年底，基本住房方面，已完成榆阳区王连圪堵村丰台小组44户和韩家峁村三、四和五组145户群众的基本住房工程，正进行室内装修；韩家峁村一二组144户群众住房正进行全面实施，大部分房屋主体已完工；区内土地整理项目已完成6000多亩；红石桥—王龙界10千伏电力专线已投入使用，“巴小路”迁建工程已完成10.5km，可满足王龙界安置区移民群众出行；抽水站工程已完工并开始运行，具备了验收条件；迁建学校已完成办公室、住宿楼、食堂主体建筑，教学楼已完成主体建筑一层，卫生所已完成主体建筑，柳卜台村委会主体已完成，王连圪堵和韩家峁村委会已完成地槽铺筑工程。移民安置投资包干费用4.86亿元已下达给当地区委和区政府，截止到2014年底已完成移民安置总量的90%，移民安置工作总体进展顺利。

（2）横山县移民安置区公路复建工程基本完成；土地整理项目累计完成14000多亩，烂土峁王圪堵村居民点、扬界沙沙峁村马家湾三组居民点已完成场地平整，正进行房屋基础处理；移民安置包干经费19.26亿元已拨付到位，截止2014年底完成移民安置总工程量的60%，移民工作的各项任务不断推进，取得了阶段性成果（见表1）。

4 移民安置中存在问题

4.1 组织管理机构不完善，责任意识和重视程度不够

县区人民政府作为库区横山县移民安置工作的实施主体，对本县区移民安置中实物调查、移民选址、安置点基础设施建设、库区专项设施复建、移民规划、移民搬迁、后期扶持等工作负全责。根据王圪堵水库移民工作的现状看，县级移民实施组织管理机构比较薄弱，对国家和陕西省移民安置法规政策不熟悉，县级移民管理机构在思想层面存在重工程、轻移民思想，不熟悉国家水库移民政策和水库移民工作特点，没有充分认识到王圪堵水库移民工作的艰巨性和复杂性，认为移民工作全部是两县区政府的事情，只要签订包干协议，按期拨付资金就行，这种错误思想直接导致了移民前期及实施工作没有按照政策规定执行，工作程序不规范，分工安排不合理，县级移民机构工作部门之间职责不清，规章制度不健全，这是造成移民工作整体滞后的重要原因之一。

4.2 县区移民机构对整体进度和资金控制不严，影响了移民安置进展

王圪堵水库库区移民安置项目由于设计、施工、监理等参与单位过多，技术力量参差不齐，而榆阳区和横山县移民管理机构协调能力欠缺，导致移民安置项目实施进度滞后、投资超概严重、项目管理混乱。根据资料表明，枢纽工程已经完成90%的工作量，而横山县库区移民安置工作仅完成了总任务的35%左右，移民安置工作进度严重滞后，已经成为制约移民安置工程顺利进行的关键因素。按照资金拨付的情况，业主单位已经向横山县支付移民资金占初步设计审定概算资金的65.26%，而已经完成的项目仅占移民安置总任务的35%左右，移民安置规划项目发生一般变更或重大变更数量大，导致投资严重超支。

4.3 规划设计成果不严谨，不能满足实施工作需要

王圪堵水库移民人数较多，移民安置规划设计工作量较大，涉及移民、水利、交通、电力、市政、通讯等多个行业，因此移民安置规划设计工作难度十分大，一般设计单位很难胜任。 本水库在项目建议书和可行性研究阶段的移民安置规划设计工作对一些敏感性、关键性问题研究不够深入，经验不够全面，为实施工作留下了隐患。而在初步设计和施工图设计阶段，由于移民安置规划设计工作的单位较多，各家设计单位对国家的水库移民政策不了解、对移民工作特点不熟悉、对移民规划设计业务不专业等缘故，并且缺乏移民规划牵头设计单位，各设计单位提交的设计成果质量低劣，不能客观的从技术经济的角度来进行工程设计，受外界主观因素影响较多，造成设计成果存在很多不经济、不科学的问题，不能满足实施工作的需要。同时，建设单位也没有严格督促设计单位进行修改，没有把责任落实到实处。施工图设计也没有坚持限额设计的基本原则，导致水库移民实施工作较为混乱，影响了移民安置工作的进度。

4.4 对移民工作中群众工作困难估计不足，工程外围稳定压力较大

王圪堵水库所涉及榆阳和横山两县区由于库区基础设施开工较晚，进度缓慢，导致库区内危房及住房困难户增多，群众多次进行大规模的阻工和上访活动影响了工程外围稳定，不安定因素和矛盾较为突出，库区维稳形势较为严重；另外，两县区在无政策依据下擅自提高移民补助标准，导致部分移民补贴标准不统一，也引发群体性阻工上访，带来了一系列不良连锁反应，严重影响了枢纽工程建设和移民安置工作的顺利实施。移民安置工作中的群众问题已成为制约大坝工程建设的重要因素。

5 建议

（1）加强组织管理，细化各项制度。认真贯彻执行《陕西省人民政府办公厅关于进一步加強大中型水库移民安置工作的通知》和《榆林市大中型水利水电工程建设项目移民安置管理办法》等有关文件精神，进一步加强移民安置工程的实施组织管理，明确各方职责。完善细化的具体的实施管理制度，如补偿资金的兑付、项目实施管理、变更管理、资金管理、进度控制、项目验收等。使移民安置工作有法可依、有章可循、规范有序。

（2）加强规划设计和监督评估工作。加强规划设计工作，提高设计质量。加强主体设计单位综合设代工作，统筹移民安置项目实施技术工作，负责移民安置规划交底，负责现场现场技术指导，处理移民安置设计变更，牵头各专业设计单位，协调处理各项目之间的交叉关系。充分发挥监督评估作用，切实做好移民安置实施中的监督指导作用，对移民安置工作的资金、进度、质量、安全进行有效控制，做好合同和信息管理，参与变更处理等工作。

（3）履行变更程序，控制项目投资。移民安置项目中较多的未经科学论证的变更，不但使项目工程量增大，投资无法有效控制，项目无法验收，也给项目的后续管理带来了许多遗留问题。所以，当前应立即制定变更管理规定，对一般设计变更和重大设计变更进行界定，明确设计变更原则、内容、程序，明确单项工程设计、单项工程监理、综合设代、监督评估、横山县政府及移民办、市移民办、榆林市水务集团王圪堵水库有限责任公司、榆林市政府、陕西省移民办等各级在设计变更中的责任和义务，对设计变更技术文件提出要求。通过严格、有序地控制变更程序，可以减少不合理投资支出，控制成本，保证进度。

（4）制定有效工作计划，强力推进实施进度。日常工作中要坚持县移民办上报本年度工作计划，经市移民办审核后以正式文件形式下发，严格按照审核后的工作计划进行考核。推行移民安置工作协调会议、联席会议、月报制度及月例会制度，使移民安置工作中出现的问题能够及时协商解决，推进项目实施进度。

（5）要重视群众工作，积极化解矛盾，确保移民工作大局稳定。移民安置工作中，群众最关心的问题往往是“吃”和“住”，这两项是保证移民基础生活的基本生产资料，直接关系到移民区的社会稳定工作。各级政府和移民管理机构要高度重视群众工作，积极化解村、组以及个人之间的各种矛盾，做好移民区群众思想工作，切实帮助解决移民生活困难、扶持移民发展生产、移民搬迁安置、处理移民热点、难点问题，保证移民工作大局稳定，为确保移民安置工作的顺利进行奠定良好的群众基础。

6 结语

王圪堵水库枢纽工程是榆林能源化工基地规划的重要水源配套工程。兴建王圪堵水库可有效调节榆林无定河上游的径流，拦蓄水库上游入黄泥沙，并向水库下游灌区进行补水灌溉，对促进国家能源化工基地建设及当地经济社会发展、提高当地农业生产能力等方面具有重要作用，但在实际施工中由于库区移民安置进度较慢，存在县级移民机构不完善、进度和资金控制不严、规划设计成果不严谨等影响工程进展因素，造成移民安置项目在实施中问题较多，制约了整个水库枢纽工程的顺利按期建设。通过对制约移民安置工程中的关键问题进行分析，结合实际，从五个方面提出了针对性措施，为上级领导决策提供技术支撑，以推进项目顺利实施。