杭州城市建设的居住分异倾向研究

蒋清清

【摘要】 保障性住房建设是当前解决住房民生问题的重要办法。以杭州市为例，由于土地财政等问题影响，选址较偏远也造成了一定程度的居住分异倾向，产生了一系列的社会矛盾。本文在梳理国内外保障性住房建设的模式经验基础上，建议充分吸取“按中低收入人群建设”、“混和居住开发”、“以公共交通为主居住”和“结合新城区开发建设”等模式的优势，以科学发展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分异倾向，发挥国有房地产企业参建优势，加强集成管理和统筹管理，从而避免杭州市保障性住房的居住分异倾向。

【关键词】 杭州市 保障性住房 居住分异理论

党的十八大报告提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”，从而将保障性住房建设提升到国家住房政策着力点的重要位置。目前，地方政府为了降低开发成本和发挥土地财政的作用，保障性住房的建设主要还是集中在区域位置比较偏僻和周边配套设施不很完善的地块，从而存在空间失配的问题，进而带来社会群体的居住空间分异。居住空间分异（spatial mismatch）理论由美国哈佛大学学者John Kain于1968年首次提出，是指人口形成一定规模的居住小区在空间上的分化现象，典型的就是“穷人区”、“富人区”。随着城市经济消费结构转型，城市中同一阶层人群在居住空间上日益体现出同质性，进而形成城市空间的区位化分布所形成的社会问题。国内社会科学界从20世纪90年代中后期开始关注“居住分异”问题。大量宏观分析和统计数据表明，中国城市的居住空间构成有分异的倾向。

一、杭州市保障性住房的居住分异倾向

保障性住房项目集中安排在地价较低的距城市稍远地区，其原因主要有两个方面：一方面来自于宏观层面，即国家在大力推进保障性住房建设时，对地方政府的保障性住房建设只提出了总量供给的指标要求，缺少细节关注，特别是相关配套的制度规定，例如土地、建设资金上的配套，主要还是靠地方政府的重视程度；另一方面，就地方政府而言，以杭州为例，作为省会城市，其本身存在“级差地租”，土地出让金又是其主要的财政来源，城市中心的优质地块倘若用于“限价”、“微利”的保障性住房建设，将会影响政府的财政收入和城市整体的发展。

我国从1995年实行“安居工程”，1998年推出经济适用房，2007年启动保障房政策。2010年，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》要求，国有房地产企业积极参与保障性住房建设和棚户区改造。住房城乡建设部、发展改革委、财政部等有关部门下达了年度计划及中央补助资金。地方人民政府切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策，确保完成计划任务。从2010年起杭州市的保障性住房项目逐渐开工，多数采用集中建设模式，建设量一直处于较高水平。在逐步调整优化保障性住房结构的过程中，逐步建立起动拆安置房、公租房、经济适用房和廉租住房等多种保障房产品的供应体系。

近年来，杭州市所建保障性住房的选址大都位于城市发展的郊区或边缘区域，大部分地块与市中心距离较远，多个主要的保障性住房集中区域基本都距市中心5km以上。杭州市现有保障性住房的房源分布较广，将杭州市不同区域土地按地价不同分为八级，其中社会保障性住宅主要集中城市北面，基本处在五级及以外的区域，可以说主要用地属于城市较低端的土地。杭州市的大型保障性住房集中区域主要有三塘区块、北景园、三墩、九堡、丁桥、下沙和长睦，在空间上集聚特征较为明显。保障性住房建设有较强的方向性，整体向北边倾斜，区域并不均衡。

以丁桥居住区为例，保障性住房成片建设，项目规模过大。丁桥大型居住区汇集了大唐苑、长睦苑、后珠家苑、丁桥家苑、丁桥景园、农港苑、阳光逸城、北城铭苑等10多个保障性住房项目，有三个较显著的特征，一是大规模集中建设、空间集聚、组团建设；二是空间选址较偏僻；三是配套设施不完善。相对于北上广深等特大型城市，杭州市整体城市规模尚小，居住分异所造成的影响尚在可控范围内，故只提出杭州市保障性住房具有居住分异倾向。

二、杭州市保障性住房居住分异倾向产生的影响

居住分異现象会使社会贫富差距逐渐显现在城市的空间布局上，其直接后果是造成居住集聚与隔离，这种现象隐藏着诸多负面效应。现有研究表明，居住分异的加剧会使弱势群体的人力资本积累速度、收入增长速度以及公共品消费水平降低。由于收入增速降低，收入差距将进一步扩大，社会流动性也将进一步降低，从而阻碍各阶层代内与代际之间的社会流动。就杭州市而言，具体影响有以下方面。

1、城市空间失配

郊区化的保障性住房只能作为城市住房配置的一个补充，勉强满足低收入群体的住房需求。快速拓展的保障性住房聚集区作为一种空间生产和再造，其前提条件并不成熟。最为关键的是，在郊区再造低收入群体的生存空间，实际上剥夺了其对城市中心空间的权益。就医、求学、就业等需求仍然集中在城市中心地区，这就导致城市空间失配的问题。以交通通勤问题为例，虽然杭州市目前的交通较为发达，公共交通费用较为低廉，但交通拥堵、道路堵塞的问题十分严重，而保障性住房的郊区化会大大增加低收入人群的通勤时间成本，进而降低其生活品质，影响他们的总体福利水平。

2、居民就业困难

政府提供的保障性住房，其供给目标群体非常明确，即为城镇低收入或中低收入住房困难家庭，其中还包括了外来务工人员和新杭州人。在对各大型保障性住房社区进行走访时发现，保障性住房的居住群体年龄偏大，文化程度总体较低，多数为初中、小学及以下学历。相应地，由于自身的教育水平和就业培训机会的限制，其就业面比较狭窄，就业类型也比较单一，主要是劳动密集型产业，多为服务业和制造业。从杭州市目前保障性住房的分布来看，地理位置偏远，周边可供该群体就业的机会偏少，尤其是经过简单的培训就可以就业的相关产业并不集中。另一个明显的现象就是单个保障性住房项目规模过大，并且多个项目组团集中建设，形成了大片低收入群体居住区，不利于提供互补性的就业机会。

3、公共设施配套不完善

与城市中心地区相比较，城市边缘地区各项配套服务设施不完善，属于质量较差的城市空间资源，对于中低收入群体而言，无异于使其本已处于弱势地位的社会资源占有量进一步下降。由于在保障性住房开发时，基础设施和配套设施的建设成本高，在政府补贴有限的情况下，建成的小区往往存在配套设施滞后的现象。居民入住后，许多规划设计中的公共设施，如医院、学校、商业设施等配套仍未建成。即使已建成并交付的医院、学校等公共设施，其本身的师资和床位资源也不能完全满足居民的需求。此外，道路等市政设施的建设也相对滞后，这极大地造成了居民生活和交通的不便。

4、治安管理不到位

由于低收入群体聚居，生活成本较低，社区化管理不完善，导致了盲目流入无正当工作、到处流动的“三无”闲散人员和少数不法分子集中，这部分人流动性大，成分复杂，跟踪管理难度大。而新建保障性住房多处于郊区、郊界，责任划定不清晰，治安管理难以到位，刑事案件高发。同时，直接面对他们的服务更是寥寥无几，办理户政服务仍要到城市中心地区，造成大部分外来人口特别是新杭州人对城市缺乏归属感和认同感，既不利于城市化的发展，也不利于体现社会公平与合理。

三、保障性住房建设的模式研究

从国外经验和众多研究结果来看，保障性住房建设关系到中低收入阶层在城市中的分布，是形成居住分异倾向的重要原因。西方各国普遍经历了保障性住房的集中建设模式向配套建设、分散建设的逐步过渡和转变。本文针对杭州市保障房建设居住分异倾向，重新梳理保障性住房建设的四种模式，在具体建设过程中综合选用以下模式的优势，尽量避免保障房建设的居住分异倾，以期为杭州市城市建设提供政策参考，充分提高杭州市保障性住房建设的整体水平。

1、按中低收入人群需求的建设模式

保障性住房的建设目标是解决中低收入人群住房问题，作为重大民生工程所投入的人力、财力和物力不可谓不大。在项目规划和可行性论证阶段，居民对住房位置、户型和配套设施的要求，需要进一步细化，数据的准确性将直接影响项目受益群体的使用感受。规划工作除需考虑一般性工程所需考虑的基本因素外，更应将中低收入群体自我提升的长远发展目标纳入其中，充分结合低收入人群的分布状况、就业范围、教育、医疗、交通出行、人口素质、生活习惯等状况制定规划。同时，应尽量避免大规模集中建设，减少中低收入人群聚集而产生居住空间分异的可能性。

2、采用混合居住的开发模式

混合居住主要有两种模式：一种是分散模式，就是把待建的保障性住房在已有的中高档小区中分散，形成一种“大杂居，小聚居”的居住模式；另一种是以市场为导向，把保障性住房计划与以盈利为目的其他房地产项目相结合，实现各个阶层群体的真正居住融合。由于我国过去长期实行计划经济体制和实物福利分房制度，城市居住空间以单位制为基础，在住房分配上重视公平性，加上目前的居住空间分异现象还不是特别严重，这为混合居住模式的存在提供了赖以生存的社会土壤。

3、发展以公共交通为主的居住模式

与其他社会阶层家庭相比，低收入家庭对价格低廉的公共交通设施和公益性公共服务设施的依赖性更强。从整个城市来看，以公共交通走廊为纽带，公共交通导向的综合用地组团为节点的布局方式是较为有效的土地利用模式。商业或住宅区依附于交通走廊，从而提高了整个城市的运行效率。杭州市人多地少，在轨道交通沿线以及配套支撑的新城安排适量的保障性住房，符合杭州市空间结构调整方向，可有效促进中心区城市功能的调整和优化，引导人口在城市范围内合理分布。保障性住房可以在地铁沿线或公交线路距离站点步行l0～15min的地段选址，建设高层的居住区，在兼顾地价的条件下，方便居民通行，降低生活成本。

4、结合新城区开发的建设模式

新城区虽然距离市中心较远，但地价便宜，基础设施配套较为完善，有利于提高保障性住房的使用效益。同时，保障性住房的建设又会给新城区带来人气，促进新城区的长远发展，從而有利于城市形成多核心结构，缓解老城区人口、交通和就业等压力。用新城区完善的基础设施配套和优质的环境，带动周围土地升值，吸引投资，进而在周边逐步布局城市办公区和高档住宅区，形成良性的循环，也能避免新城区变成“卧城”或“空城”。此外，投资增加会增大低收入群体就近就业的机会，使高收入群体与低收入群体形成良性的融合。

四、国有企业参与保障性住房建设的思考

当前，政府为确保社会民生，深入开展房地产市场调控，不断加大对经济适用房、廉租住房等保障性住房的建设投入力度，但保障性住房“微利事多”，对以盈利为目的的房地产公司来说吸引力不大。国有房地产企业主动承担社会责任，积极参与保障性住房建设，是响应中央和地方政府号召，确保保障性住房整体建设质量的关键。围绕杭州市保障性住房存在的居住分异倾向，国有房地产企业要加强以下三个方面的工作。

1、以科学发展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分异倾向

杭州市本身的城市规模较小，“一江一湖一河”的地理格局对于城市居民住房开发存在着不可避免的客观困难，考虑到原有的历史文化资源保护和城市开发建设的成本，所能提供给保障性住房建设的用地不可能是核心区域的地块，只能从大杭州的视角去解决用地选址较偏的问题。与此同时，杭州市正处于公共交通大建设的时期，可类比于上海浦东、武汉三镇的城市建设。上世纪80年代，上海曾流传“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”的舆论，但城市交通建设发展后，浦东也成了炙手可热的地方。对于杭州而言，以地铁、轻轨为代表的轨道交通的发展，将会不断缩小杭州市本身的空间和时间成本，全面提高保障性住房的居住效益，而原来的居住分异倾向也将会得到有效的抑制。所以，结合以公共交通为主的居住模式，就需要加强交通规划和保障性住房规划之间的协调，国有房地产企业就在促进协调上下功夫。

2、进一步加强项目的集成管理

国有房地产企业参与保障性住房建设具有“总集成”的优势，能够带着丰厚的资金从土地一级开发整理做起，协助政府调整土地利用规划、进行征地动拆迁、编制市政规划、进行保障房和配套公建、市政道路、管线等项目建设。这种集成优势不仅可以延伸到项目前期投资机会和可行性研究阶段，而且可以延伸到后期项目建成后维护修缮、协助运营或者物业管理。所以，发挥集成优势，就是要实现规划编制与项目实施的协调互动。保障性住房项目的实施，有较强的时效性、主动性和创新性要求，需要规划编制与项目实施的过程、主体和内容等方面要高度协调、密切互动，结合中低收入群体需求的建设模式，深入细致地调查研究群体的需求，并反馈到项目规中、协调到项目实施过程里，从而确保规划目标的实现，降低居住分异倾向影响。

3、进一步加强项目的统筹管理

保障性住房建设具有参建单位資质审核复杂、政策性强、社会关注度高、协调难度大等特殊性，成本和工期控制难度大。国有房地产企业参建保障性住房的优势在于更注重对社会责任的承担，但也要考虑到建设周期和成本问题。对于大型保障性住房建设项目，国有房地产企业相较于其他企业具有更强的总承包优势，可以以工程总承包方式，进一步控制造价，加快进度，提高质量，合理利用和节约社会资源。而要充分发挥这种优势，就必须加强项目的统筹管理，发挥国有房地产企业的综合协调管理能力，特别是加强与政府行政审批单位的协调配合，建立起重大保障性住房项目的审批验收绿色通道，节省保障性住房建设的时间资金成本，以有效地减轻中低收入群体在解决住房问题上的压力，降低居住分异倾向的影响。

【参考文献】

[1] 李强、李洋：居住分异与社会距离[J].北京社会科学，2010（1）.

[2] 宋伟轩：大城市保障性住房空间布局的社会问题与治理途径[J].城市发展研究，2011（8）.

[3] 焦怡雪：城市居住弱势群体住房保障的规划问题研究[D].中国城市规划设计研究院，2007.

[4] 李锦华、雷杰、陈楠：保障性住房选址问题及创新思路研究[J].住宅科技，2011（3）.

[5] 吴启焰、崔功豪：南京市居住空间分异特征及其形成机制[J].城市规划，1999（12）.

[6] 陈燕萍：适合公共交通服务的居住区布局形态[J].城市规划，2002（8）.

[7] 杨晓冬、黄丽平：保障性住房选址问题及对策研究[J].工程管理学报，2012（4）.

[8] 黄樟、吴昊芮：城市廉租房的选址模式研究[J].科技资讯，2008（35）.

[9] 朱立：国有企业参与大型居住社会区保障房建设模式研究[J].经济论坛，2013（12）.

（责任编辑：刘冰冰）