我国城镇保障性住房覆盖率影响因素分析

段春云周望

摘 要：住房是提高居民生活幸福指数的有效途径之一，制定合理的保障性住房覆盖率目标，有利于促进各级政府建设保障性住房的积极性，促进资源的有效利用，有效满足居民需求，增强政府公信力。目前我国城镇保障性住房覆盖率目标存在计算虚高、各地趋同和结构畸形的问题，针对影响我国城镇保障性住房覆盖率的需求因素、供给因素和其他因素，提出制定保障性住房覆盖率目标的建议，即目标要分层、分类和有效。

关键词：保障性住房； 覆盖率； 剩余收入

中图分类号：F29331 文献标识码：A 文章编号：

2095-3283（2016）08-0136-03

[作者简介]段春云（1989-），女，蒙古族，内蒙古呼和浩特人，助教，硕士，研究方向：房地产；周望（1990-），男，汉族，吉林长春人，助理工程师，硕士，研究方向：建筑工程。

一、我国城镇保障性住房覆盖率存在的问题

（一）覆盖率目标计算虚高

在我国保障性住房建设与分配实践中，对于城镇享受保障性住房的家庭户数（即“保障性住房覆盖率”的分子）统计口径过宽，除包括廉租房、公租房、经济适用房、双限房之外，还包括非严格保障房意义的棚户区改造房，甚至包括企事业单位的福利房。

而城镇常住人口家庭户数作为分母，又存在口径过窄的问题，仅包括城镇常住居民，没考虑进城务工人员、流动人口中的住房困难人群。分子口径过宽和分母口径过窄共同导致城镇保障性住房覆盖率20%虚高，有效覆盖率目标并没有达到20%。

（二）覆盖率目标各地趋同

2010—2011年，我国大多数省市区和部分县市陆续编制“十二五”住房建设和保障性住房规划。其中，多数地方政府在保障性住房建设规划中把覆盖率目标确定为20%左右。由于各地经济社会发展状况存在较大差别，同时房价水平以及居民收入水平也不尽相同，保障性住房覆盖率目标应该有所差别。如对于部分一线城市，房价普遍较高，但居民收入增长速度远远慢于房价上涨的速度和GDP增长速度，中低收入家庭买房或租房的成本过高；同时一线城市的流动人口也普遍较多，随着城镇化步伐的加快，这类群体在不断扩大，住房需求的缺口也在扩大，在这种情况下20%覆盖率显然远远不够。而对于一些经济欠发达地区，商品房价格较低廉，人口流失严重，并且可以根据情况以补贴的形式对低收入人群进行保障，保障性住房覆盖率达到10%左右就足够。趋同的覆盖率目标，会导致各地保障性住房建设与供应出现地区间的不平衡，有的地区过高，浪费资源；有的地区过低，催生社会矛盾。

（三）覆盖率目标结构畸形

无论是中央还是地方，在保障性住房覆盖率目标的设定上没有按类型设立分类目标，没有确定各种类型保障性住房的比例，导致非严格保障房意义的棚户区改造房比例偏高，有效的保障性住房覆盖率大幅“缩水”。如2011年我国新开工的1000万套保障性住房中，廉租房和公共租赁住房合计仅占38%，经济适用房和限价商品房总计占22%，而棚户区改造房所占比重达到了40%；2011年上海市建设和筹资建设保障性住房1500万平方米，包括经济适用房500万平方米、动迁安置房（棚户区改造房）800万平方米和公租房200万平方米，安置房建设比重占53%，公租房建设比重仅占13%；南京市“十二五”规划的五年内，计划建设完成各类保障性住房总计27万套，其中廉租房1万套、经济适用房32万套、公租房35万套、限价商品房13万套，而拆迁安置房达18万套，占67%。在少数地方，为了提高保障性住房覆盖率，除了加大棚户区改造房的比重外，甚至把中小型普通商品房也纳入到保障性住房体系中。显然，若剔除非严格意义的保障房，有效的保障性住房覆盖率总体水平偏低。

二、保障性住房覆盖率影响因素分析

（一）影响保障性住房需求的因素

1直接因素

（1）商品房市场住宅交易均价和房贷利率

商品房市场住宅交易价格和房贷利率决定着居民住宅房贷月还款额的大小，而房贷每月还款额的大小在一定程度上影响着居民对住宅的需求，过高的房贷金额对于中低收入人群来说无法负担，导致这类人群不得不去市场租房居住，或者申请保障性住房，因此商品房市场住宅交易均价以及房贷利率将直接影响居民对保障性住房的需求。

（2）住宅租赁市场平均租金

住宅租赁市场租金也在一定程度上影响中低收入人群对保障性住房的需求，市场租金水平越高，则更多买不起商品房的中低收入人群无法通过商品房市场解决租房问题，则需要保障的对象数量就越多，最终保障性住房的需求人群也会越多。反之，如果住宅租赁市场的租金是大多数中低收入家庭可以负担的，那么他们对保障性住房的需求也将减小。

（3）家庭剩余收入

家庭剩余收入是测度城市中低收入人群住房可支付能力的一个重要指标，其计算公式是：

剩余收入=家庭可用于住房消费的最大支出金额=家庭可支配收入-非住房必须支出-个人税

此方法最早由国外学者Stone提出，它强调了家庭可支配收入、住房成本和非住房必需品支出之间的相互关系。其中，家庭可支配收入可以用人均可支配收入乘以家庭人口数（即家庭户规模）来代替，而非住房必需品支出可以理解成扣除住房支出的消费支出，这里的非住房必需品具体包括食品、衣着、家庭用品、交通、娱乐以及医疗保健等。如果家庭可支配收入在支付了非住房必需品消费后仍然能够满足住房支出的基本需要，则认为该家庭具有住房承受能力，否则被视为无住房承受能力[1]。

2间接因素

从宏观层面看，包括一个国家或地区的宏观调控政策、生产力水平、经济发展水平、物价水平、就业与工资、城镇化水平等；从微观层面看，包括房地产市场的资源配置、投资与成本、供与求情况等。这些因素通过影响商品房市场住宅交易均价和房贷利率、住宅租赁市场平均租金、家庭剩余收入，最终对保障性住房覆盖率目标的大小产生影响。

（二）影响保障性住房供给能力的因素

1建设资金规模

目前，由于我国保障性住房建设的融资渠道主要是以政府财政投入和银行贷款为主，渠道单一，缺乏金融产品的创新，保障性住房建设资金规模偏紧。严格意义的保障性住房具有福利性和公共性，这决定了其出资主体和责任主体必须是政府，然而，政府财政收入能够投入到保障性住房建设过程中的资金是有限的，远远不能满足保障房建设所需资金。银行贷款包括政策性银行贷款和商业银行贷款，地方政府建设保障性住房主要是通过政策性银行进行融资，然而，这种对政策性银行的依赖不仅增加了大量的地方债务，而且由于政策性银行受行业信贷投放比例控制，不能提供充足的贷款支持。商业性银行虽然有较为充裕的资金，但是由于保障性住房的利润微乎其微，贷款程序复杂严格，其放贷能力也受到了极大制约。由于廉租房、公租房投资回收期较长，与银行资金使用时间周期不匹配，银行对于廉租房、公租房的贷款意向普遍较低。同时，地方政府参与不够积极、社会保障和社会捐赠有限以及金融工具缺失等问题突出，所以单纯依靠这三方面来源进行保障性住房建设融资，很难真正实现住房保障的目标。

2建设土地供应规模

我国政府对参与保障性住房建设的开发商严格规定其利润控制在3%以下，建设活动被政府限定在低盈利甚至亏本经营的范围内，受这种体制的限制，一些财政困难的地方政府对划拨土地建设保障性住房的积极性普遍不高。而且，保障性住房建设所用土地的一部分是由国家无偿划拨，地方政府不得改变保障性住房的性质，再加上地方财政紧缺以及在高额的土地税利益的诱惑下，许多地方政府大规模出租土地寻求利益，任由房地产商大规模兴建商品房，导致了保障性住房的土地供应日渐短缺，加剧了房地产市场中保障性住房和商品房的结构性比例失调。尤其是一线城市，由于人多地少，可供建筑用土地有限，这给建设保障性住房带来了一定的困难，成为扩大保障性住房覆盖率的障碍之一。

（三）其他因素

1建设标准

目前，我国一些地区保障性住房建设的区位选择不合理，公共交通不发达、周边配套不齐全、人口密度小，不少符合保障性住房资格的住户因负担不了生活成本而拒绝入住。大部分地区的一些经济适用房还存在功能或用材标准过高的问题，例如部分经济适用房出现复式层、大阳台、落地窗以及高档外装修的现象，这样的经济适用房背离了“经济”二字，使中低收入家庭望而却步。也有一些地方政府为了“突击完成任务”，使得保障性住房质量难以保证。以上种种原因都造成了保障性住房产生较高的空置率，也造成了社会资源的严重浪费，导致实际的覆盖面严重不足。

2准入与退出机制

现阶段，我国大多数城市保障性住房准入机制不科学，出现权力寻租以及骗购骗租现象，导致社会保障性住房资源严重浪费。同时，一些已取得保障性住房的家庭，随着家庭收入的增加，不再符合保障条件，然而，由于目前缺少相应的法律措施以及动态监管手段，有关部门无法掌握这些家庭收入的变化，使得这些家庭仍然继续享受着保障性住房。在我国保障性住房严重短缺的背景下，一方面出现了一人多房的现象，影响了保障性住房的有效流动，限制了这一稀缺性资源效益最大化的配置；另一方面造成了保障性住房资源未能真正供给于最需要的低收入家庭，降低了保障制度的成效，严重违背了住房保障政策的初衷。

三、科学制定城镇保障性住房覆盖率目标的对策建议

（一）目标要分层

保障性住房覆盖率目标制定时应该确定一个最小值和一个最大值。目标最小值是指政府应该至少提供的保障性住房数量，即最起码给城镇家庭剩余收入在平均值以下的家庭提供保障性住房。

（二）目标要分类

保障性住房具体包括：廉租房、公共租赁住房、经济适用房以及双限房，因此，政府应制定各类型的保障性住房覆盖率目标。

（三）目标要有效

1剔除两类住房

在计算保障性住房覆盖率目标时，需要剔除棚户区改造房以及单位福利分房等非严格意义的保障性住房建设量。

2建立健全保障性住房准入与退出机制

建立健全保障性住房准入与退出机制，保证保障性住房的流动性，充分节约社会资源。对于经济条件转好的保障房租户拒不退出的要承担法律责任。同时，也应建立有效的激励机制，鼓励租户主动退出。实践证明，健全保障性住房退出的后续保障机制很有必要，如果他们退出后仍然买不起商品房，这时就应给他们提供经济适用房或限价商品房，这样不仅能有效保证租户退出后有房可住，还可以在一定程度上改善租户的居住条件，这也是另一种形式的退出激励措施。因此，要达到保障性住房覆盖率目标，一定要全方位考虑各种情况，且需要各职能部门相互配合。

3政府要出台配套政策和措施

为了防止保障性住房空置，政府应充分考虑住房的选址、设计方案、造价以及质量等因素，需出台一些配套措施，例如关于住房选址的指导性意见、房屋质量意见、土地供给意见等。同时，关于保障性住房土地供给方面，不仅仅是一个简单的土地供给问题，它还关系到城市未来发展规划，因此，在加大土地供应量的同时必须要考虑到是否符合城市空间结构的调整方向。

[参考文献]

[1]李进涛，孙峻，李红波.城市居民住房承受能力测度研究——剩余收入视角[J].技术经济与管理研究，2011（3）：74-77.

[2]刘玉静.我国保障性住房建设研究及政策建议[D].山东大学，2012.

（责任编辑：郭丽春 梁宏伟）