人民法院司法警务保障与突发事件的处置

李征

人民法院司法警察是人民警察的一个独立警种，又是人民法院直接领导和管理的准军事化的武装力量;也是人民法院实施国家强制力的最直接、最具体的执行者：同时是人民法院审判和执行工作的重要保障力量。主要担负着警卫法庭、维护审判秩序;值庭时负责传唤带证人、鉴定人、传递证据材料;送达法律文书;执行传唤、拘传、拘留;提解、押送、看管被告人或者罪犯;参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动;执行死刑以及法律、法规规定的其他司法警务职责。

司法警察在执行上述各項警务保障任务过程中，会遇到各种各样突发事件的发生，这些事件发生，可能对人民法院的审判和执行工作造成极为不利影响，严重损害司法权威，甚至造成重大人员伤亡和财产损失。因此，参与处置这类突发事件已经成为人民法院司法警察警务保障的重要职责。

一、  明确认识人民法院突发事件的概念和特点

1.突发事件与突发公共事件

突发事件的词义通常可被广义地理解为突然发生的事情，主要包括三层含义，第一是指事件发生、发展的速度很快，出乎意料;第二是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。 第三是对人类社会造成或可能造成损失危害。以往人们对突发事件的理解主要是限于上述词义概念的范围。随着近年来我国对突发事件的管理工作的重视和加强，特别是在2003年“非典”之后，我国已将突发事件的管理纳入了法制化轨道，2005年国务院公布《国家突发公共事件总体应急预案》，首次以行政法规的形式明确了突发公共事件的规定：突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。2007年全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，进一步以法律的形式明确了突发事件的规定：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在突发公共事件的概念的基础上，以法律的形式对公共突发事件的含义、特点以及类型明确具体的全面具体予以规范限定。由此可见，人们对突发事件概念有一个认识的过程。

2.人民法院的突发事件

关于人民法院突发事件概念，由于以前没有相应的法律法规加以明确规定，缺乏严格的统一规范，使得理论界对此认识出现比较模糊混乱的现象，有庭审突发事件、涉诉突发事件、审判突发事件和法院突发事件等多种不同的称谓。对此需要明确加以明确认识。2008年9月，最高人民法院制定《人民法院司法警察预防和处置突发事件暂行规则》，明确解决了有关突发事件的诸多问题，根据《暂行规则》第二条规定：“人民法院的突发事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失，严重损害司法权威、妨碍审判和执行活动、危及法院安全，需要采取应急措施予以应对的紧急情况。”对此概念应当从以下几方面明确加以理解：首先，人民法院的突发事件是突然发生的紧急情况，这是指事件发生的突然性，即对事件发生的时间、地点、范围以及可能造成的后果，人们事先不能预见或难以预见和控制。其次，人民法院的突发事件的发生的后果是造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失，严重损害司法权威、妨碍审判和执行活动、危及法院安全等，这是指突发事件的危害性和破坏性，危害性和破坏性是突发事件的本质特征，而危害性和破坏性则具有社会性和公共性，人民法院的突发事件的破坏性和危害性，除了造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失外，更为重要的是在于严重损害司法权威、妨碍审判和执行活动、危及法院安全。再次，人民法院的突发事件需要采取紧急措施予以应对，由于突发事件具有时间的紧迫性和发展的不确定性，如果事态在短时间内不能采取有效措施加以控制，就可能使事态迅速发展并造成严重的后果，例如犯罪嫌疑人在押解过程中脱逃后，将继续作案、连续作案，严重危害社会，如果不能在其最初脱逃的时间内，迅速采取措施予以制止，将后患无穷。

3.人民法院的突发事件特点

突发事件具有发生的突然性、发展的不确定性、危害的严重性和公共性、时间的紧迫性和采取特别措施的必要性的特点。而人民法院的突发事件在具备突发公共事件上述的共同特点之外，还特有以下几个特点：一是人身危险性，人民法院作为国家的审判机关，这一工作性质决定了人民法院的工作场所成为各种社会矛盾高度聚集区域，所涉及突发事件主要是人为的社会安全类事件，不论是群体事件还是个体事件，都涉及到人身安全，这些人员除了刑事案件中被告人、被害人、辩护人;民事、行政诉讼案件中的当事人之外，还包括审理案件的法官以及公诉人和旁听人员的人身安全，有的甚至危及法警自身的安全。正是基于这种潜在的人身危险性的存在，历朝历代的统治者都毫无例外地在认识到在这个“是非之地”设置警务保障制度的必要性，这也是我国人民法院建立司法警务保障制度的根本所在。二是处置复杂性，由于人民法院审理不同类型案件所涉及的成员复杂，好人坏人混杂难以区分，加上两类不同性质的矛盾不易区分和处理，尤其是对那些涉案人员多，参与旁听人员多的情况，特别是在审理刑事案件中，往往会出现受害人和被告人亲属情绪激动，甚至丧失理智的举动，面对这种情况，在处置过程中警务人员稍不冷静或处置欠妥，就会引起矛盾激化，使事态进一步扩大。特别是使用暴力抗法和聚众闹事的群体事件，往往参与人数，不明真相的围观群众多，因此，在处置中不易区分处理，难以下手解决。三是社会影响性，人民法院代表国家依法行使审判职权，事关国家的尊严和形象，各种突发事件的发生除了造成或可能造成人员伤亡和财产损失外，更为重要的是严重损害国家司法尊严，妨碍审判和执行活动，比如在刑事案件的审判过程中，被告人自杀、脱逃，甚至被劫持的严重的恶性事件的发生，直接导致审判工作的中断，更为严重的是人民法院在人民群众中威望和尊严受到损害，特别是对司法警察的形象以及警务保障制度的造成极其恶劣的社会影响。

4.人民法院的突发事件范围

根据《人民法院司法警察预防和处置突发事件暂行规则》第三条规定，人民法院的突发事件包括：

审判工作中的突发事件，具体又分为刑事审判中的突发事件、民事审判中的突发事件和行政审判这的突发事件;

执行死刑工作中的突发事件;对于刑事案件审判中的其他刑种的执行是由司法行政机关和公安机关进行，而只有死刑是由人民法院的司法警察执行，因此，预防和处置死刑执行中的突发事件也是人民法院司法警务保障的主要职责;

民事、行政执行工作中的突发事件;多见于暴力抗法、群体哄闹等事件;

涉诉信访工作中的突发事件;主要是上访人员滋事或威胁甚至殴打信访人员等事件;

其他突发事件;主要有卷宗材料、涉密文件、载体丢失或被盗事件;枪支弹药被盗事件;火灾、爆炸事件;水灾、地震等自然灾害。

二、  掌握人民法院突发事件的处置原则

1.坚持预防为主的原则：

所谓预防是针对善后而言，预防和善后是对待突发事件两种不同的处置方法，预防是事发前的处置方法，善后则是事发后的处理方法，显然从工作主动和避免损失来看，应取预防的策略为佳策略，这就是预防为主的来由。对于社会安全问题，预防的基本原理人类很早就认识了，我国的著名的万里长城以它那雄伟壮观的气势，告诉我们当时的统治者对社会安全事件的防范是何等重视。

《中华人民共和国突发事件应对法》第4条规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。以法律的形式确定了预防为主的原则。而人民法院警务保障制度的设置本身就对各类突发事件起着防范作用，结合司法警务保障的实际情况来看，不论是刑事审判工作中的押解、值庭、看管，还是日常工作中的安检、值班巡视，其防范的作用远远大于善后处置。

各级人民法院针对突发事件的预防措施，主要有：一是通过宣传，加强学习，提高人们的对各类突发事件的防范和应对意识，达到预防的目的;二是制定各类突发事件的处置预案，防患于未然，预案是处置突发事件的一个重要方面，可以增强其计划性和科学性。根据预案的功能和目标的不同，有针对日常工作中突发事件的综合预案、针对某类突发事件的专项预案和执行某项具体警务保障任务的现场预案。内容主要包括：总则、组织机构和职责（指挥领导、人员的具体分工等），事件的预测情况、预警的方式方法、应急处置的方法、保障措施等;对具体警务保障的现场预案还应明确目的、任务、要求，处置原则、携带的武器、械具、着装、车辆保障、通讯联络及要求注意事项等，应当具体的明确。务必做到执行任务的干警分工明确，胸有成竹，处置有序。“处突”预案可以使我们在面对突发事件时，能有章可循，从而快速有效地处置突发事件，最大程度地预防和减少突发事件造成的危害和损失。并要根据预案，经常性地组织法警进行模拟演练，以防患于未然。

1.以人为本、确保安全的处置原则：

司法警察在执行各项警务保障任务过程中，尤其是在担任刑事审判的押解、看管、值庭、安检等任务中，应对可能出现的突发事件所采取的各项措施，首先是以保障刑事被告人、旁听人员以及审判人员的人身安全为基点，保障审判工作和其他日常工作的顺利进行。保障安全是应对突发事件处置的主要原则，不论出现什么情况，首要考虑的是现场人员的安全，处置时应最大限度地避免和减少因突发事件而造成的人身伤害。一旦出现了人员受到伤害的情况，首先集中于对伤亡人员的救助措施，最大限度避免人员伤亡情况的发生，使事件的损失减少到最低程度。

3.统一指挥，积极负责原则：

由于对突发事件的处置直接涉及到处置效果和事后责任问题。因此，对突发情况的处置，执行法警应当头脑冷静，在指挥关系上要明确和坚持以下三点：首先根据《司法警察暂行条例》第八条人民法院司法警察在法官的指令下履行职责的规定，现场的统一指挥权应由法院在场职务最高的领导行使。其次，在法警队伍内部必须执行下级服从上级，一级指挥一级的原则，对领导的指令法警必须坚决执行，不得有令不行，自作主张。第三，配合、支援单位的法警应服从申请单位的指挥，不得以任何理由或借口拖延、拒绝执行领导的指令。

4.适应性处置原则：

又称适度性或适当性、对称适应性原则，即司法警察在对各种突发事件的处置过程中，应当根据突发事件所涉及的对象和可能造成的危害结果，采取与之相适应的措施加以处置。现在全国各级人民法院的司法警察在执行一般的警務保障任务时，已经基本上不佩带使用枪支这类杀伤力强的致命性武器，取而代之的是较多的使用非致命性的警用装备，这种现象是贯彻适当性原则的体现。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。这一规定既是以法律的形式对适当处置原则的确定，又贯彻了以人为本的思想理念。

5.依法处置原则：

在处置各类突发事件的过程中，司法警察应严格按照国家法律、法令以及有关人民法院司法警察的条令、条例和有关规定办事。依法原则是司法警察有效处置突发事件的前提，是其它原则的核心，各级司法警察领导必须高度重视，严格掌握。依法原则包括两层含义：一是要坚持依职责行事。凡是《人民法院司法警察暂行条例》（以下简称条例）有明确规定，属于法警职责范围内的事，司法警察应义不容辞迅速出警，全力处置，超出法警职责范围内的事，法警都不得随意出动。二是严格依照法定职权行事。就是法警在处置突发事件过程中，要严格按照《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》以及《人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》等法律、法规赋予司法警察的职权采取措施，指挥员下达的每一个命令，法警采取的每一项强制措施都要有法律依据，而且在实施程序上合法，不给任何闹事者留下把柄，不给领导处理善后事宜带来麻烦。

三、突发事件的处置程序

司法警察在执行警务保障任务时，对各种突发事件的处置，应当按照以下程序进行。

1.控制事态发展

突发事件发生后，迅速控制事态发展，防止事件蔓延是处置突发事件的首要环节和步骤，由于突发事件具有发生的突然性和发展的不确定性等特点，要求司法警察在处置工作必须突出一个“快”字。快速出动、迅速行动是把突发事件控制在最小范围、消灭在萌芽状态的重要保证。

2.落实预案措施

针对那些矛盾复杂，特别是参与人数众多、事发现场一时难以控制的群体性突发事件，法警应当按照“处突”预案的部署要求，各司其职，各就各位，落实措施，适当处置。

3.上报情况，等待支援

在各种突发事件发生之后，司法警察在应当在控制事态、落实措施，积极应对的同时，将事件的发生经过和处置情况迅速向主管上级领导报告，并根据领导的进一步指令采取下一步行动。需要救援的情况下，在等待过程中，应当在认真履行职责，严加防范，切不可因一时的疏忽大意导致事态进一步扩大，加剧事态发展。在援助力量赶到之后，应当协同做好处置工作。

4.做好善后事宜

成功地处置每一起突发事件，并不意味着这项任务的终止，继续做好后续工作，认真总结经验教训，避免类似事件的再次发生，同样值得我们关注。一是消除事件的消极影响，  每一起突发事件的发生，均会产生不同程度的消极后果，因此在处置突发事件后，必须尽快找准引发突发事件的根源，有针对性地制定措施，及时、妥善地解决在突发事件中暴露出的问题，最大限度地防止该事件的蔓延，降低因突发事件给人民法院带来的负面影响。二是适时总结 经验教训， 在任务完成后，要对此次事件的不同侧面，既包括事件本身，也涵盖处置方案等多种要素，有针对性地进行分析总结，避免类似事件的再次发生和为有效预防处置其他类型突发事件提供指导参数和借鉴依据。

四、处置突发事件的主要方法

司法警察在对各类突发事件的处置，应当根据处置的对象和事件发展形态等不同情况，分别采取不同的措施加以应对。其主要处置方法概括来说就是“刚柔相济”的方法，即针对突发事件的不同情况和不同的对象，采取宣传疏导与武力威慑相结合的策略方法进行处置。

一是教育疏导的方法：就是针对不明真相者、受骗参与者以及围观群众，主要通过宣讲法律政策、晓明事理、耐心说服，进行劝告甚至可以提出口头警告等方法，促使其了解真相，晓以利害，争取他们对法警工作的支持、理解和配合，以平息事态，使突发事件得以圆满解决的策略方法。即“君子动口不动手”的方法。

二是武力强制的方法：即针对不服管理的被告人、带头闹事者以及不听劝告或警告者，应当采取强制手段，平息事态，制止突发事件的方法。强制的方法主要包括：使用警械当场制服、强行带离现场、强行驱散（包括使用非致命性武器）、当场拘留、直至使用武器就地击毙。使用武器仅限于应对突发事件中的特定情况：如暴力劫持人犯、袭警、夺枪、严重脱逃的情况，并且应当严格按照有关人民警察使用武器的规定使用。

关于司法警察在应对突发事件中的不同情况下的具体处置方法，近年来最高人民法院先后发布了《人民法院司法警察押解规则》、《人民法院司法警察看管规则》、《人民法院司法警察值庭规则》、《人民法院司法警察安全检查规则》（简称四大规则），以及《人民法院司法警察预防和处置突发事件暂行规则》等相关的法规、条例中都有明确具体的规定，加上涉及这方面的文章近来较多，本文对此不再详加赘述，

五、处置突发事件中存在的主要问题

1.领导不够重视

由于人民法院的作为国家审判机关的性质，决定了审判工作是人民法院的主要业务工作，相对警务保障工作而言，各级法院的领导，特别是主要领导，尤其是基层法院的领导，都在不同程度上存在对法警工作的重视程度不足的现象，主要体现在警力的配置、经费、装备和物资的保障等方面。加上有的法院多年没有发生过严重的事件，从而进一步导致对各种突发事件的缺乏明确的认识。而事件一旦发生，往往由于缺乏预见，加上准备不足，措手不及，加剧事态的发展蔓延。

2.警力严重不足

根据最高人民法院《人民法院司法警察押解规则》、《人民法院司法警察看管规则》中明确规定：“一名被告人应当由两名司法警察押解”，“对一名被告人的看管一般应配备不少于两名司法警察”等等，但是在实际工作中，许多法院由于受警力的限制，在面对繁重开庭任务时，往往只能无奈地选择违规操作，致使一名法警押解、看管多名被告的一人数职现象屡见不鲜。这样的做法本身就是各种突发事件的产生的客观原因。

3.设施装备严重缺乏

尤其是一些地处偏远，经济落后的地区的基层法院，受办公环境和经费紧张的影响，加上领导重视程度不足等多方面的原因，缺少必要的安检设备和安全防范设施，有的法院甚至不能保證法警制服正常发放。有的法院羁押室安全设施陈旧，羁押条件不符合要求，且没有独立的押解通道和羁押配套设施;警用装备匮乏，又无专人对警用装备进行定期保养和维护，极大地影响了装备的使用寿命，受损的警用装备在许多法院都不同程度地大量存在，从而留下了极大的安全隐患。例如：2008年某地法院就发生一起刑事案件被告人利用上厕所的机会脱逃的严重事件，事发现场地处法院办公楼外的院内，厕所内没有任何安全防范的设施，加上负责看管的法警，工作责任心不强，缺乏看管经验和主管上的疏忽，从而促成了这起严重的事件的发生。

4.队伍素质偏低

这个问题涉及到人民法院对司法警察队伍管理的领域。由于许多地方法院的司法警察不是法院的正式编制，属于法院的编外人员，加上没有接受过任何岗位培训，缺乏系统的素质训练，工作缺乏责任心，业务素质不高，岗位技能不强。平时就对突发事件缺乏明确的认识，没有安全防范意识，一旦事件突然发生，根本不知如何应对，导致惊慌失措，手足无措，无法应对事件的发生，致使事件扩大蔓延，不断升级，从而加剧了事态的进一步恶化。

参考文献：

1、《中华人民共和国突发事件应对法》释义，莫于川主编，法制出版社出版

2、最高人民法院《人民法院司法警察押解规则》

3、最高人民法院《人民法院司法警察看管规则》

4、最高人民法院《人民法院司法警察值庭规则》

5、最高人民法院《人民法院司法警察安全检查规则》

6、最高人民法院《人民法院司法警察预防和处置突发事件暂行规则》

（作者单位：国家法官学院西安司法警察分院;陕西省法官法警教育培训中心法律教研室。）