保定市农村集体建设用地流转的调查与思考

李士红

依据我国现行的法律法规的规定，农村集体建设用地，是指农民集体所有的、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地以及乡村建设公共设施和公益事业建设用地。集体土地使用制度改革相对滞后，集体建设用地流转是被限制的。随着经济社会的发展，在一些地区，集体建设用地流转已经存在。由于缺乏相应的法律法规加以规范，集体建设用地使用权流转引发了一系列问题。本文通过对保定市集体建设用地情况进行调研，尤其对农村集体经营性建设用地流转情况进行了实地抽样调查，分析我市农村集体建设用地现状及存在问题，提出解决问题的意见和建议。

一、有关农村集体建设用地流转的法律描述和政策依据

《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权。第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十条规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。以上文件明确了农村集体建设用地在符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的前提下可以依法流转。

二、保定市农村集体建设用地流转现状及特点

（一）保定市土地资源情况

保定市辖区总面积2.09万平方公里（3135.19万亩）。

农用地面积1069168公顷，占全市面积的52%。其中耕地面积719952公顷，园地面积44908公顷，林地面积248121公顷，交通用地（农村道路）23859公顷，水域及水利设施用地15730公顷，其它土地16696公顷。建设用地面积276746公顷，占全市面积的14%。未利用地面积744210公顷，占全市面积的34%。人均耕地不足1.1亩。

根据全市“三权”发证情况统计，全市宅基地面积为165118公顷，集体建设用地面积23411公顷。

（二）我市农村集体建设用地流转的方式

近年来，我市各地积极探索推进集体建设用地流转，将目光转向农村集体建设用地，流转主要有两种类型：

1、通过农村土地综合整治，利用城乡土地增减挂钩政策，盘活集体建设用地，通过土地置换，将腾出的集体建设用地有偿置换到城区周围，有的转征为国有建设用地，为工业化、城镇化提供了必要的建设用地和新的用地空间。例如：涿州市对该市2010至2020年土地利用总体规划进行了科学的编制，谋划确定了“一个中心，五个组团，四十九个中心社区”的空间布局规划。将涿州市404个行政村按地理位置和人口划分为49个农村中心社区，每个中心社区人口在5000—8000人左右，对农村中心社区实行规划、产业、基础设施、公共服务一体化，从根本上转变农村生产生活方式，并将节余出来的集体建设用地指标通过有偿流转的方式用于稳步推进新型城镇化建设。有的县在新民居建设中，全面推行组团联建，将若干个村街规划为多个新型农村社区组团，通过村庄拆建节余出来的集体建设用地，全面置换到城区周围，并征为国有建设用地。

2、农村宅基地、乡镇企业等性质的集体建设用地流转。相比第一种方式而言，农村宅基地、乡镇企业用地流转不太活跃。具体表现为以下几个方面：

一是农民将自有宅基地转让、出租、抵押，使集体建设用地使用权发生转移、变动。这种情况在城乡结合部最为突出，且农民因此获得很大收益，但在远离城镇的农村，由于观念的影响和认识的局限，宅基地流转情况较少。

二是随着乡镇企业发展壮大，由于企业合并、重组改造的需要，出现了集体建设用地使用权的转让。

三是有些乡镇企业由于债务或经营不善，因破产、兼并等情形致使集体建设用地土地使用权依法发生转移。

四是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办企业，或者引进工业、养殖业等对集体建设用地进行承包使用。

三、我市农村集体经营性建设用地流转情况

通过对顺平、清苑、定洲3（县、市）经营性建设用地进行实地调查，总的来看，主要有以下四个特点。

1、总量较少。调研的3个县（市）农村集体经营性建设用地总规模不大，平均不到1万亩，且呈现出分布不平衡的特点。清苑县现有1000多宗，约7千亩；顺平县乡镇企业相对不发达，农村集体经营性建设用地较少，只有2000亩左右；定洲市乡镇企业较发达，农村集体经营性建设用地相对多一些，有1.8万亩左右，但也只占集体建设用地总量的18%。以定洲市李亲顾镇李新庄村为例，该村共4300人，占地4730亩，其中农村集体经营性建设用地只有800多亩，不到整个村庄占地面积的20%。

2、面积偏小。实地走访发现，目前占用農村集体经营性建设用地的多为小微企业和小商铺、小门脸，一般一宗地在3-5亩左右，地块小的只有1亩。如顺平县农村集体经营性建设用地约1000宗，平均每宗仅为2亩。定洲市李亲顾镇某商标印刷厂，占地5亩左右，年收入达200万元，扩大生产规模需要用地30亩，但周边已无地可开，一定程度上制约了企业发展。

3、布局零散。农村集体经营性建设用地主要分布在村庄周边和道路沿线，尽管我省鼓励企业进区入园，但由于园区门槛过高，小微企业难以承受，再加上缺乏政策支持和自发无序流转现象普遍，多年来保持了布局散乱的状态。如清苑县一家冲压件工厂，原厂占地5.5亩，为扩大生产规模需要增加土地，但由于周边布局无法调整，只能在2公里之外的其他地方另选一块地。

四、农村集体建设用地流转过程中存在的主要问题

1、违反土地利用總体规划。在农村集体建设用地流转中，存在擅自改变原有土地用途，违反乡、村土地利用总体规划问题。如将村内宅基地擅自改变为乡镇企业等经营性用地。

2、权属不清。各地情况比较混杂，大部分村集体与用地户或企业都是签订租地协议，有的一次交纳租金，有的分年度交纳租金，也有直接“卖地”的，土地使用年限和用途不明，私下转让和转租普遍，多数用地户和企业没有集体建设用地使用证。

3、存在违法占地问题。各地都存在一定数量的由于历史原因造成的违法占地，主要是一些较早的企业没有办理集体土地使用证，在二调中大部分已经成为建设用地。如定洲市的1.8万亩农村集体经营性建设用地中，只有约二分之一有建设用地使用权证，另外还有一半左右属于违法占地。

4、流转价格标准不一。在流转过程中，存在自由议价的情况，农村集体经济组织和农民利益得不到保障。

5、没有统一的流转平台，集体建设用地流转的合法性不能很好地保障，有可能造成流转前后所有权人和使用权人之间的矛盾纠纷。

五、农村集体建设用地流转的建议

1、从国家层面应尽快出台《集体建设用地流转管理办法》。就我省而言，应及时开展相关政策研究，在国家出台具体实施意见前，要针对我市的实际情况，提前研究、提前谋划，为与国家政策对接做好前期准备工作。

2、集体建设用地流转必须严格执行规划。集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划。同时，要严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有土地。

3、发挥政府的主导作用，市场化运作。土地具有资本、资产属性，在土地流转过程中，应充分发挥政府的主导作用，统筹规划，合理引导，加强监督管理。允许和鼓励企业介入，通过市场方式运作土地流转，同时必须建立集体建设用地流转的有形市场，按照公开、公平、公正的原则，在集体建设用地出让中逐步推行招拍挂制度。

4、集体土地流转必须自愿，要充分保障农民权益。土地是农民生存和发展的基础，开展集体建设用地流转，必须把维护农民合法权益放在首位，从长远考虑，要确保农民生活有依靠、生计有保障。

5、尽快完成权属确定工作。结合开展“三权”发证工作，认真全面做好农村集体建设用地使用权确权登记发证工作。

参考文献：

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[2]科斯，诺思.财产权利与制度变迁—-产权学派与新制度派文集[C].上海：上海三联书店，1994

[3]陈利根，龙开胜.我国集体建设用地流转的发展历程及改革方向[J].中国农史2008（2）.