如何落实和完善地方立法权

方明

地方立法是我国立法体制的重要组成部分。党的十八大以来，地方立法在全面推进依法治国进程中的地位日益凸显。党的十八届四中全会明确，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了修改《立法法》的决定，赋予设区的市地方立法权，要求地方立法既可以根据城市的特点制定规范，同时在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下避免重复立法，维护法制统一。这不仅对进一步完善我国的立法体制有着重大意义，而且也是走出“收权就死、放权就乱”的中央与地方关系怪圈的新探索。赋予更多的设区的市地方立法权，其积极意义不可否认，但在短时间内迅速增加享有地方立法权的城市数量，如何确保地方立法的科学性，进一步完善地方立法权的有效行使值得研究和关注。

一、统筹规划地方立法体制调整。修改后的《立法法》最大变化是扩大了地方立法权的权力主体。根据《立法法》第72条和第82条的规定，设区的市的人大及其常委会、设区的市的人民政府在与上位法不抵触的情况下，均享有地方立法权，可以制定地方性法规和地方政府规章。这就意味着江苏13个地级市将获得相应的地方立法权。因此，省级人大常委会要对设区的市获得立法权的进程作出统一规划。江苏省除原有的南京、苏州、无锡、徐州四市的人大和政府有地方立法权外，其他9个设区的市也可对特定事项行使立法权，但这些设区的市的立法权的行使进程依法应由省级人大常委会事前控制，全国人大和国务院事后监督。由于这些设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况存在很大的差异，其本身对立法的需求、自身所具备的立法能力也必然存在一定的差异。2015年7月31日，经江苏省十二届人大常委会第十七次会议审议通过，常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市人民代表大会及其常务委员会获得地方立法权。未来，淮安、连云港、宿迁也将逐步获得地方立法权。

二、明确设区的市地方立法权的权限和范围。在立法体制中，权限划分的方式有正面清单和负面清单两种模式。正面清单即只有明确授权事项，地方才可进行立法；负面清单即只要不属于国家立法权的专属范围，地方皆可进行立法。我国现行《立法法》采用的就是负面清单模式，即《立法法》第八条规定的事项为国家立法权所专属，除特别授权外，不容许由法规、规章等进行规定，其中诸如犯罪和刑罚等内容甚至不允许特别授权。为防止扩容后的地方立法权出现难以预期的滥用，对设区的市的地方立法权可通过正面清单的方式予以限制，即在保障设区的市拥有城市发展所需的立法权限的同时，又不至于影响国家法制的统一。修改后的《立法法》首次明确了设区的市的立法权限，第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”第82条规定：“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。”根据上述规定，设区的市的立法权限是有一定范围的，即“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。这列举了3项立法事项，而且保留了其他立法事项的可能性。当然，一旦扩大立法事项的时机成熟，必须由全国人大常委会通过法律解释方式来进行补充。

三、委托第三方起草地方性立法草案。现有体制下，法律草案一般由行政机关或人大有关机构直接起草，此种做法尽管有其优势，但也存在明显的弊端：一是由行政机关起草法律草案，草案内容难免受部门利益的影响。很多行政主管部门在负责起草法律草案过程中，往往既是游戏规则的制定者，亦是游戏活动的参与者，这不仅直接造成立法的不公，而且极易间接导致执法的不公。因此，委托中立的第三方起草法律草案，在一定程度上可以避免部门利益对立法的干涉和挟持。二是委托第三方起草法律草案可以避免“法盲立法”的现象。因为受委托的第三方大多是具有法学专业知识的高等院校、科研机构等单位。党的十八届四中全会也明确提出，探索委托第三方起草法律法规草案。但在江苏地方立法实践中，建立和完善第三方起草立法草案制度尚有诸多操作性问题有待于明确。例如，选择第三方的方式，是直接委托还是公开招标，或是其他方式；如何确保第三方不受利益相关方的牵制和影响，实现第三方真正公平公正地起草法律草案；如何避免第三方起草法律草案制度步法律草案征求意见制度的后尘，防止出现法律草案符合立法者利益时就采纳，否则就丢弃一边的现象等。

四、健全对地方立法权的监督机制。为了避免地方立法权的滥用，有效的监督机制不可或缺。对地方立法权的监督主要分事前监督和事后监督两种形式，事前监督是地方性立法生效的前置程序，如《立法法》要求较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后方可施行；事后监督是对已经施行的地方性立法进行合宪性、合法性审查，并对其中违宪、违法的地方立法予以撤销。《立法法》规定：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。”同时还明确：“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”尽管我国《宪法》和《立法法》对立法监督都有明确规定，但该制度设计在实践中未能取得预期效果。党的十八届四中全会以后，随着地方立法权主体的扩容，违背上位法的地方立法必然会有所增多，如果对地方立法权的审查、撤销制度依旧不能正常运转，其后果可想而知。因此，要避免地方立法权在主体扩容后不至于遭到滥用，江苏须加强地方立法权审查和撤销制度落实。

五、及时启动优化地方立法工作。新《立法法》对地方立法优化作了规定。一方面，提出了地方性法规内容的优化问题。该法第73条第4款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”这明确了地方性法规制定禁止重复性立法的原则。虽然在表述上使用了“一般”词汇，但是如何将其体现在地方性法规制定工作之中还有待于地方立法工作的进一步落实。如果条件具备，江苏可以首先启动对地方性法规重复性问题调研，并通过立改废释程序予以解决，这也有助于提高地方性法规的立法质量。另一方面，对规章提出了新要求。《立法法》第82条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这不仅是对扩大立法权的立法主体的要求，而且也是对已经具有立法权的立法主体的要求。江苏有必要在条件具备的情况下对规章进行及时清理，以便使规章制定或者修改符合立法法的基本要求，为保障公民、法人和其他组织合法权益提供立法保障。□

（作者系江苏省社会科学院法学所研究员，本文系江苏高校“2011计划”区域法治发展协同创新中心研究成果）

责任编辑：苏胜利