试论加强和完善党对立法工作的领导

方芬

党是中国特色社会主义事业的领导核心，党领导人民制定宪法和法律，是党的领导在社会主义法治建设方面的具体体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”

一、实践中党对立法工作领导的主要做法与形式

1.审定立法规划和计划。党组织审定立法规划和计划是党领导立法工作的基础环节。实践中，无论国家层面还是地方层面，立法规划、计划均由人大常委会党组报送党委审查批准后才执行落实，有关的立法制度一般都明确将立法规划、计划报请党委批准作为立法规划、计划编制和实施的必经程序。总体而言，我国各级立法规划和计划的编制以党在不同时期的任务和要求为指导，通过有目的、有计划、有步骤开展立法工作来落实党的各项政策，实现党的执政目标。

2.提出立法建议。从实践看，提出立法建议，是中央和省（自治区、直辖市）、有立法权的较大市党委领导立法的重要方式。在中央层面，1982年宪法实施以来，曾进行过四次修正，均是由中共中央向全国人大或者全国人大常委会提出修改宪法部分内容的立法建议。除修宪建议外，中央还多次向全国人大提出过立法建议。如1998年，十五届三中全会通过的有关农业农村工作的决定，明确提出要赋予农民长期而有保障的土地使用权，并向全国人大提出了立法建议，这是中共中央直接向全国人大提出立法建议的典型例子。根据中央的立法建议，1999年初，全国人大常委会即成立了农村土地承包法起草班子[1]。再如监督法的制定，尽管在六届全国人大期间就开始酝酿，但真正促使监督法制定工作进入实质性阶段的，则是1990年3月党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》，该决定提出“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”，1990年5月，七届全国人大常委会便成立了监督法起草组，开始监督法的第一轮起草工作。对此，有学者指出，“鉴于中国共产党的执政党地位，立法机关对党提出的立法建议非常重视，一般都尽力使之很快步入法案到法的正式立法阶段，制定成为法律。”[2]

在地方层面，近年来地方党委更加重视地方立法权，更加重视法治在国家治理中的作用，就地方性法规的立、改、废提出的立法建议也逐渐增加。地方党委提出立法建议一般具有以下特点：（1）在建议形式上，以党内领导人讲话、对请示报告的批复与批示、会议决议、会议纪要等形式提出的较多；（2）在建议提出主体上，主要是党委书记、副书记、常委以批示的形式作出，党委以集体名义向人大提出的立法建议较少；（3）在内容上，有的是要求人大就某事项进行立法可行性、必要性研究，有的明确建议人大就某事项进行立法；（4）在建议对象上，党委有时指定具体政府部门负责（包括牵头或单独负责），有的不指定具体部门，只是原则性提出要求人大进行立法的建议。对此类立法建议，一般由党委办公厅（室）负责批示事项的督办，人大办公厅（室）要以书面形式提出办理情况的报告。

3.审批重要法律法规草案或者起草的指导原则。这一领导方式，在国家立法中表现比较突出。1991年党中央《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》规定，以下的法律草案或者起草需由党中央审批：一是宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议之前，都须经过党中央政治局（或其常委会）与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中党的领导小组报送党中央审定。二是政治方面的法律，在起草前应由全国人大常委会党组将立法的指导思想和原则呈报党中央审批。三是政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由常委会党组呈报党中央政治局或其常委会审批。四是中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由常委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由常委会党组统一报中央审批。

这一方式在地方立法层面的运用并不多，也没有专门的制度规范。实践中有的地方在重要法规草案或者重要法规的起草向党委报告或者征得党委同意。如2013年，青岛市人大常委会决定自主起草涉及多个部门的行政管理类综合性法规《青岛市胶州湾保护条例》，因该条例涉及面广、利益关系复杂、社会关注度高，该市人大常委会党组专门向市委提出立法涉及重大問题的报告，对胶州湾保护范围、管理和监督体制提出了建议，在征得市委原则同意后，方正式开展起草工作。

4.决定法律法规中的重大问题。实践中，全国人大及其常委会在制定法律中，需要中共中央讨论的问题，可由全国人大常委会党组提请中共中央讨论决定。十届全国人大产生后，中共中央政治局常委会先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报，就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题，认真进行讨论研究，提出了明确的意见。据《立法与监督——李鹏人大日记》记载，仅在1998～1999年期间，全国人大常委会党组先后就高等教育法、证券法、合同法、立法法向中共中央提出过有关问题的请示，提请中央讨论决定。

这一形式在地方运用比较多。如2010年8月25日，北京召开市委常委会听取了关于《北京市水污染防治条例》立法情况的汇报[3]。时隔不久，同年的12月25日，北京再次召开市委常委会议，研究讨论《中关村国家自主创新示范区条例》[4]。2014年3月18日，青岛市委召开常委会议，听取市人大关于《青岛市胶州湾保护条例》立法情况的汇报，对进一步修改完善法规、保证法规的贯彻实施进行了研究讨论，提出了意见。实践证明，地方党委就重要法规涉及的重要制度或者存在重大明显分歧的问题进行研究，不仅会推动具体法规的尽快出台，而且对于法规通过后的贯彻实施提供了保障。

二、关于加强和完善党对立法工作领导的几点思考

1.适应全面深化改革的需要，不断加强和完善党对立法工作的领导。当前我国正处于亟需通过立法做好顶层设计、用法治方式推动改革发展的关键时期。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这为加强和完善党对立法工作的领导提出了新的要求。一方面，党在谋划改革决策时，要考虑与法的关系，及时主动提出法律法规立改废释的意见和建议，保证改革措施的合法性；另一方面，立法机关要关注和掌握国家和本地改革创新总体思路和部署，及时研究论证现有法律法规的适应性，并根据需要及时启动相关法律法规的制定、修改和废止程序，为改革提供法律依据或者可供试验、试点的空间。总之，党要加强对立法机关的领导和协调，统筹考虑改革措施出台与立法工作，力求两者之间无缝对接，使改革与立法相互适应，达到最佳效果。

2.建立和完善党领导立法的相关制度。建设社会主义法治国家，必须坚持党在宪法和法律范围内活动的原则，党对立法工作的领导也须有章可循，不能仅遵循惯例或习惯性做法，同样需要坚持法治思维和法治方式，实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化。1991年党中央出台的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》虽然明确了党对国家立法工作的领导主要实行政治领导的原则，并对审定立法规划、审批重要法律草案等领导方式作出了制度性规定，但因出台时间较早，已不能完全适应当前形势需要，亟需修改完善。同时，要完善党委研究立法事项的决策程序。党委对立法工作的领导是组织行为和集体行为，有关立法决策应当经过集体研究。研究立法事项应当遵循党内研究重大事项的工作程序，应提请常委会研究决定，特别重大的，也可由全委会研究决定。据了解，2013年11月发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》已明确提出，“修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，规范党领导国家立法的工作程序，更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志。”[5]建议地方党委出台相应的规范性文件，对审定立法计划、审批重要法规草案或者起草的指导原则、决定法规的重大问题等从内容、程序等方面进行规范，从而实现党对地方立法工作领导的规范化、制度化、程序化。实践中，已有地方进行了探索。如2011年8月，湖南省委出台《法治湖南建设纲要》，该纲要把完善省委领导地方立法的制度和机制作为一项重要内容，建立了省委提出立法建议制度、省委审定立法规划、讨论重要法规规章草案制度以及建立地方立法重大事项报告制度。

3.加强立法工作组织协调，支持和保证人大及其常委会充分行使立法权。党的十八大报告提出，要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法职权，加强立法工作组织协调。这是对加强和完善党对立法工作领导的新要求。人大及其常委会是法定立法主体，加强和完善党对立法工作的领导，要充分尊重和保障立法机关依法行使法定职权。对于涉及改革发展稳定的重大决策和事关经济社会发展全局，影响公民、法人和其他组织权利义务的重大决策以及实践证明行之有效的政策措施，党委应适时向人大提出立法建议，通过法定程序转化为法律法规，成为具有法律约束力的行为规范。立法工作关注的大多是根本性、长远性、基础性问题，涉及重大利益调整、部门职责等社会生活的方方面面，有些问题单凭立法机关难以协调解决，需要发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，帮助立法机关解决立法过程中遇到的困难。

4.切实发挥人大常委会党组作用，积极主动争取党对立法工作的领导。党对立法工作的领导，是通过人大常委会党组来实现的，人大常委会党组处于连接党和立法机关之间的枢纽地位，党组能否充分发挥作用，关系党对立法工作的领导能否充分得以实现。一方面，人大常委会党组要确保党委的改革决策和方针政策及时有效转化为法律、法规提案，确保改革措施的合法性、有效性；另一方面，要将通过立法过程了解到的社情民意准确地形成代表人大及其常委会的意见，及时传递给党委，供党委在改革决策时研究参考，以凝聚社会共识，增强改革措施的科学性、可操作性。建议进一步理顺人大常委会党组与主任会议、常委会会议的关系，厘清各自的权力边界，既支持和保障人大及其常委会发挥法定职能作用，又发挥党组的领导核心作用，做到既尽职尽责，又不包办代替。对于事关全局性的重要事项，需提请党组会议讨论，由党组提出原则意见后再提请主任会议讨论决定。逐步完善人大常委会党组议事规则，除研究、讨论年度立法计划的指导思想和原则意见外，增加讨论、研究重要法律法规草案中的关键条款或对常委会审议中分歧较大的问题提出原则意见，研究、讨论人大常委会贯彻落实党委重大决策部署的实施意见。人大常委会党组可通过人大工作会议、党组工作汇报、常委会履职中的请示等形式，向党委反映立法工作中需要明确的重大方针政策以及立法工作中遇到的重大问题，积极主动争取党对立法工作的领导。

5.健全党领导立法工作的机构，加强组织保障。参照中央设立中办法规局作为中央领导国家立法工作的日常办事机构的做法，建议地方党委明确专门机构归口负责领导地方立法的具体事务，负责对地方立法的指导、协调和联系工作，如对立法规划、计划进行協调，指导人大围绕党的中心工作确定立法项目等。

注释：

[1]参见2003年3月4日《中国经济时报》：《稳定家庭承包经营体制不能动摇——访〈农村土地承包法〉起草领导小组成员国务院发展研究中心副主任陈锡文》。

[2]参见朱继萍：《加强党在立法领域的执政能力建设提高依法立法的能力和水平》，载《理论探讨》2008年第1期。

[3]参见2010年8月26日《北京日报》：《市委常委会召开会议 研究市政协工作会议筹备工作等事项》。

[4]参见2010年12月16日《北京日报》：《市委常委会召开会议 研究中关村国家自主创新示范区条例立法工作讨论通过本市中长期教育改革和发展规划纲要 市委书记刘淇主持会议》。

[5]参见2014年10月14日《21世纪经济报道》：《两份文件修订中：党如何领导立法和政法工作？》。

（作者单位：山东省青岛市人大常委会法制工作室）