依法治校：推动中国特色现代大学制度建设的实践与思考

邱晓飞

摘 要：现代大学是培养推动社会发展所需人才的基石，而现代大学发展必须选择依法治校，两者之间存在着一定的逻辑联系。本文以北京工业大学落实依法治校、依法治教的实践探索出发，总结经验，找出不足之处，积极思考如何更好地促进我国高等教育的发展，建设好有中国特色的现代大学制度。

关键词：依法治校;内部治理结构;现代大学制度

党的十五大报告中确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重要部署，与党的十八届三中全会关于全面深化改革的会议精神相互呼应、相辅相成，为新形势下全面推进依法治国指明了方向。大学作为高等教育重要组成部分，更要自觉以党的十八届四中全会精神来指导依法治校工作，积极构建现代大学制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的大学内部治理结构。

依法治校是现代大学发展的必由之路

现代大学是培养推动社会发展所需人才的基石，是世界高科技领域的前沿阵地和重大科技成果的诞生地之一，更是新思想、新理念、新学说的发源地，是社会科教水平、综合国力和社会文明不可或缺的重要标志。从现代大学的可持续发展来看，要完成它的历史使命，必须从制度上确定大学的基本权力和法律地位。

现代大学制度起源于西方。我国从2000 年前后开始关注现代大学制度的建立和完善问题，并逐步发展成为一个普遍关注的问题。1998 年《中华人民共和国高等教育法》的颁布是第一次以法律形式加以明确，诸如高校内部管理体制、高校自主办学等一系列问题的。从广义来讲，现代大学制度是适应时代发展要求的大学办学体制，这是一个基本的、笼统的提法。“学校自主、教授治学、校长治校、科学管理”是现代大学制度的核心内容。它是处理大学内部与外部（确切地说是大学与政府、社会）， 同时也包括学校内部各种关系的一种规范体系。它不是单一的规范或单一的制度，而是一个体系。

随着高等教育大众化的发展，现代高等教育已不再是社会精英们的特权，它成为民众基于职业和经济需要的一种消费行为，消费者也被赋予了相应的权利。高等教育大众化促使政府和社会资本加大了对大学的介入，大学绝对自治很难实现。大学实质上已发展成为一个小社会，应对的事务日益复杂，大学自治更需要依靠法治的理念，推动大学理念的制度之治发展演化到法律之治。通过依法治校达到现代大学各种制度型塑，推动高等教育的时代性演进与完善，实现中国特色现代大学制度建设的时代使命。

北京工业大学依法治校的实践探索

北京工业大学作为国家“211程”建设的重点大学，在推进依法治校、建设中国特色现代大学制度方面做出了一些积极探索：

1. 坚持党委领导下的校长负责制，确保依法治校的正确方向

党委领导下的校长负责制是我国高校坚持社会主义办学方向和贯彻党的教育方针的根本保证。校党委始终坚定认为，党委领导下的校长负责制是具有鲜明中国特色、适合我国现阶段国情的高校领导体制，是中国特色现代大学制度的核心内容，是党对高校领导的根本保证。这一制度只能加强不能削弱、只能巩固不能动摇。党委领导下的校长负责制是否执行得有效，关键在领导班子，特别是党政一把手之间的彼此信任、彼此支持。校长能够贯彻好党委的集体决策是高校事业推进的核心所在，校长既是党委决策的重要参与者也是党委决策的执行者，依法治校必须发挥校长的行政领导作用。

2. 推进《大学章程》制定，积极完善中国特色现代大学制度建设

在现代大学的发展历程中，大学章程起着举足轻重的作用，它不仅是一所大学设立的合法性基础，在其内部有着统领和约束性的作用，而且也是沟通大学与外部社会的纽带。大学章程承担着国家法律法规与大学规章制度的桥梁和载体的作用，大学章程作为教育行政主管部门审核的大学自主办学的文件，在规范大学行为的同时，也在间接规范着教育主管部门的管理职能，使主管部门依法依章办事，为大学自主办学、管理大学创造一个较为宽松的环境。

章程制定过程本身就是依法治校的体现。北京工业大学以章程制定为抓手，积极探索中国特色现代大学制度建设。学校党委高度重视章程建设，在全国高校中较早地开始酝酿大学章程的起草工作，成立了由党政主要领导、学术组织、相关职能部处、教师代表、有关专家组成的领导小组和工作组，在广泛调研和充分论证的基础上，确定了章程的起草思路和基本框架。学校党政一把手牵头，把大学章程作为学校“宪法”，作为完善现代大学制度和内部治理结构的核心任务，与学校“十二五”规划同等重视，加快探索和积极推进“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学制度治理模式的建设。章程初稿形成后，于2011 年4 月经学校第六届教代会第五次会议讨论，同年7 月由学校第十次党代会审议通过。教育部《高等学校章程制定暂行办法》颁布以后，学校又对照暂行办法，结合北京市委教育工委、北京市教委调研组和市属高校章程建设领导小组以及教育部法制办的意见，对章程进行进一步的修改完善，于2014年11月正式提交北京市教委核准。学校章程建设的过程也是完善学校内部治理结构的过程，有效推进了学校中国特色现代大学制度建设。2015 年5 月，在北京市委教育工委和北京市教委的正确领导下，《北京工业大学章程》正式核准发布，这标志着学校依法办学进入了一个新的历史时期，对于推进学校治理结构和治理能力现代化，以法治思维和法治方式来加快建设国际知名、有特色、高水平研究型大学具有重要意义。

3.提高法治意识和法治思维能力，确保依法治校落实到位

北京工业大学组织依法治校相关内容的学习，努力提升高校领导干部的法治思维，提升其法治思维能力，在领导决策过程中，坚持依法办事，提高“依法办事”的能力。用法治思维和法治方式来深化改革，推动发展、化解矛盾、维护稳定。在学校逐渐形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的制度机制和工作局面。以大学章程建设为例，学校坚持法治原则，把法律原则规定与学校具体实际相结合，使章程既体现国家法律政策的宏观要求，又体现学校的办学特色、精神文化和历史传承，实现了法治理念的延伸和具体化、个性化。突出改革思维，坚持大学章程是统领学校全面深化改革的基本依据，是推动学校内部治理结构改革的重要载体，在规范和完善学校决策机制和校院两级管理、教授治学和学术组织运行等方面，进行了积极探索。在章程制定过程中体现程序规范化，遵循民主、科学、公开的原则，广泛征求各方意见，重大问题充分发扬民主，经教职工代表大会讨论、校长办公会审定、党委常委会审议、法定代表人签发，使章程的制定充分体现代表的广泛性、程序的严肃性和表达机制的均衡性。

4. 加强法治文化的建设工作，营造浓厚的校园法治环境

法治文化是指一个国家或民族对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式的总和。高校的学生、教师及管理工作人员对于高校法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式的总和构成了高校的法治文化。高校法治文化与其他法治文化一样，以自由、平等、公平、正义等意识为本位，由隐性的理念性文化和显性的学校制度文化组成。高校的法治文化要树立法律至上、限制公权、公平正义、保障人权的基本理念。作为教书育人、传授法治理念的教师队伍和执行依法治校的管理者队伍，首先应当带头学习法律知识、树立法治观念，努力提高法律素养，做到依法教育、依法决策、依法管理，深入推进高校法治文化建设。但是，作为高校核心主体的学生才是法治理念教育的主要受众者。优化校园法治环境，营造法治理念教育的氛围。校园环境是无声的教师，优良的校风对于培养学生的法治理念可以起到“润物细无声”的渗透作用。高校应充分利用校园广播、校报、校园橱窗、墙报以及校园网络等平台进行校园法治文化建设的宣传。同时，还应当充分利用“3·15消费者权益保护日”“12·4 全国法制宣传日”以及新法出台等机会，组织学生发放宣传材料、举办图片展、进行现场法律咨询等活动以营造浓厚的法制宣传氛围。在校园法治文化建设的众多活动中打造一些“品牌”活动，通过“品牌”活动的常态化建设，推进校园法治文化建设向纵深方向发展。同时，在学校内部提供法律救济渠道，给违法的管理行为提供内部纠正机会，避免学校侵权行为的外部化和复杂化。学校设立的救济机构不仅要保护教师的权益，也要在学生自身利益受到侵害时为其提供相应帮助，加强学生安全法治教育，建立完善校园安全综合防控体系和教育舆情处置和通报工作制度。可以说，法治文化建设是一个漫长的人类社会意识更新过程。

关于高校推进依法治校的几点思考

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。中国大学发展之路任重道远，如何将依法治校、依法治教的观念根植于广大师生心中，真正将办学自主权落实到位，完善大学内部治理结构，加强高校民主管理与监督等都是高校工作者要认真思考和面对的重要问题。一是在学校的各项工作中如何更好地树立依章程办学的观念，真正做到依章办事，将是一个长期的工作。长期以来，中国高校尤其是公立大学，其行政管理手段和方式相对粗放和落后，依法治校、依法治教的意识和能力亟待提高。近一段时间，我国高校陆续推出了大学章程，章程作为大学办学的纲领性文件，是大学成为法人组织的必备条件。但在今后工作中，如何加强大学章程的法律效力是一个必须关注的问题。国外的经验证明，按照自己制定的大学章程自主办学，不仅是教育发展的必然趋势，也是现代教育发展的客观规律。同时，要加强对章程的学习、宣传和落实，牢固树立和坚决维护章程的权威;依据章程全面梳理学校的规章制度、健全组织机构、规范管理职能、完善民主监督机制，更好地发挥章程在学校建设发展和综合改革中的重要作用，形成依章治校、按章办学的良好氛围。

二是完善高校法人内部治理结构，进一步健全民主管理和民主监督机制。高校是知识分子集中的地方，民主意识和参政意识较强。从高校的现状看，学校内部民主管理与监督缺少应有的治理与监督力度，尚未完全纳入规范化、制度化建设轨道，学校权力机构运行的有效规则和权力制衡机制还需要进一步健全和完善。作为高校民主管理主渠道的工会、教代会、校务委员会和民主党派、共青团、学生会等组织和机构在学校规范化、制度化建设方面的地位未能得到应有的重视，作用未能得到充分发挥，致使有的决策和制度因缺乏一定的民主基础，给其贯彻实施带来相当大的难度。

三是以全面育人为中心，坚持依法治校和以德治校相结合。学校的最根本任务是教书育人，立人先立德，对高校来讲，法治与德治从来都是相辅相成、相互促进的，二者缺一不可，也不可偏废。高校在改革、发展和保持稳定的过程中，我们必须提高对以德治校的认识，必须把依法治校和以德治校紧密结合起来，既要加强高校的法制建设，又要加强思想道德建设，真正做到“两手都要硬”，实现以德治管、以德育人。高校的每一个师生员工都要从我做起、从小事做起、从现在做起，自觉加强自身修养，把以德治校的理念真正落到实处，以此推进依法治校工作。

四是落实高校办学自主权，推进高校自主办学“落地”“开花”。中国高等教育的发展与西方高等教育发达国家的经历不同。不可否认，我国高校法人主体地位还没有真正实现，办学自主权落实过程中会有许多不尽如人意之处，高校头上“婆婆”多，一些看似下放转移的权力并没有真正归还到高校手中。经过多年努力，无论是从理念还是到操作层面，高校办学自主权与之前相比确实有了不少进步，但真正从“程序性自治”到“实质性自治”，从政府到社会、到高校自身都需要较长时期的努力。

五是坚持依法治校，完善现代大学各种制度的建设，促成我国高等教育的时代演进与完善，建设有中国特色的现代大学制度。教育是一个民族自立、自新、自强的原动力，而高等教育质量的好坏对国家社会经济的可持续发展具有举足轻重的作用。中国大学在发展过程中形成了自身的特色，但必须确立大学自治的理念，从法律上、制度上确认和保障大学是面向社会依法自主办学的法人实体，改进大学与社会的关系，着力完善以大学治理体系所支撑的大学组织制度与运行机制，建立中国特色的现代大学制度。

长期以来，北京工业大学在建设中国特色的现代大学制度上积极探索、不懈追求，以“不息为体，日新为道”的校训精神和不畏困难的决心和毅力，继续坚持以首善标准来深入推进现代大学建设，引领全校师生依法治校、依法治教，凝聚办学共识，激发办学活力，为办好首都人民满意的高等教育、率先实现首都教育现代化贡献力量。

（作者单位：北京工业大学党委宣传部）

[责任编辑：卜 珺]