普惠金融与“中国梦”：思想联结与发展框架

周孟亮　李明贤

[内容摘要]目前，我国普惠金融发展步入新时期，并进入“顶层设计”视野，是实现“中国梦”的重要途径。普惠金融与“中国梦”在思想逻辑上是一脉相承的，但实现我国普惠金融的“中国梦”还需要解决一些关键性难点问题。未来，我国发展普惠金融需要在坚持创新、公平和可持续性原则的前提下明确发展思路，形成对普惠金融的正确认识，加强顶层领导规划，从“存量”和“增量”途径构建普惠金融服务供给体系，开展普惠金融业务扣技术创新，构建普惠金融基础设施体系，加强政策引导与激励。

[关键词]普惠金融；中国梦；思想联结；发展框架

[中图分类号]FB32.1 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306（2015）06-0011-10

一、引言及文献回顾

2000年，联合国在千年首脑会议上确定“千年发展目标”成为普惠金融理念的直接来源。其后，联合国于2005年国际小额信贷年正式提出这个概念。目前国外对普惠金融相关研究主要体现在两个方面：（1）对普惠金融目标本身的概念诠释和原则性介绍。世界银行扶贫协商小组（CGAP）作为国际上权威的微型金融研究和推广机构，在普惠金融研究和建设方面做了很多探索和开创性工作。2006年出版的全世界第一部系统研究普惠金融的著作“Access for All：Building Inclusive Finan-cial Systems”，在对世界微型金融发展进行全面总结的基础上，提出微型金融发展的基本原则，从微观、中观和宏观三个方面提出普惠金融体系建设的基本框架。（2）由于微型金融是实现普惠金融目标的重要途径，因此对微型金融的研究成为普惠金融研究的重点内容。主要研究集中在微型金融机构扶贫和财务指标之间的关系上，而且研究结果存在较大的争论。另外，对于微型金融小组联保模式、动态激励等信贷机制的研究也较多。国际上把普惠金融当成金融发展的目标，重点在于对实现该目标的途径——微型金融的研究，而且对微型金融的内涵和范畴有非常严格的界定。

国内关于普惠金融研究主要集中于三个方面：（1）将普惠金融理念引入国内。2006年3月，焦瑾璞在亚洲小额信贷论坛上正式使用普惠金融概念。在普惠金融概念引入国内之初，主要局限于小额信贷研究领域使用，在社会上并没有引起太多反响，普惠金融理念在提出至今的9年发展并不顺利。以吴晓灵和杜晓山为代表，他们一直在倡导普惠金融理念，中央银行也一直不遗余力地推行小额信贷，践行普惠金融。2007年以后，我国提出构建“和谐社会”的宏伟蓝图，在政策导向上配合联合国的千年发展目标，实行新的减贫计划，此时，普惠金融理念的影响力逐渐扩大。（2）介绍普惠金融的基本原则和实现框架。普惠金融概念被引入国内以后，一些学者敏锐地扑捉到普惠金融理念在我国特别是农村金融领域的广阔应用空间，认为发展普惠金融是服务我国弱势群体的需要，因而积极倡导我国构建普惠金融体系的重要性，将普惠金融策略作为缓解我国金融排斥、实现和谐社会发展的重要手段，关注小额信贷和微型金融机构发展在实现普惠金融中的作用，认为普惠金融应该成为我国农村金融改革的新方法。这些研究对我国普惠金融发展做出了探索性贡献，使普惠金融理念在我国影响力越来越大。为此，各级政府出台了一些实现普惠金融的政策规定，对我国农村金融改革深入产生了积极作用，一些金融机构也开始以普惠金融理念指导自身的业务发展，纷纷投入到普惠金融建设中来。（3）关于金融机构在实现普惠金融中的作用和行为研究。主要是基于中国农业银行、农村信用社和村镇银行、小额贷款公司等金融组织机构的小额信贷业务的介绍，阐述这些大型商业性金融机构和农村小型金融机构在实现我国普惠金融目标中的作用。周孟亮、李明贤认为，中国农业银行等大型商业性金融机构在我国普惠金融建设应该大有可为，“大型商业银行+小额信贷机构+农户”是大型商业银行探索普惠金融服务的有效模式。张海峰、中国农业银行“三农”政策与规划部课题组对商业银行服务普惠金融也进行了研究。另外，学者们普遍认为，小额信贷业务是各种金融机构特别是中小金融机构未来市场拓展的方向，这样不仅能够更好地体现中小型金融机构的优势，也有助于发展普惠金融。

目前，我国普惠金融发展进入了新的阶段，从2013年党的十八届三中全会将“发展普惠金融”写进了党的决议到2015年的中央“一号文件”提出“强化普惠金融”再到2015年“两会”的政府工作报告中也明确指出要“大力发展普惠金融”。中央关于普惠金融的态度从“发展”到“强化”再到“大力发展”，表明中央对构建我国普惠金融体系的坚定决心和态度。这是党和国家在践行科学发展观，实现中华民族伟大复兴“中国梦”的新时期，为实现我国全面小康而提出的切合实际的改革思路和目标。普惠金融已成为我国农村金融改革的新思路，为我们提供了新的视野。但当前我国普惠金融发展还停留在“理念”阶段，主要是从福利经济学、信息经济学和制度经济学的角度来研究普惠金融的重要性。我国普惠金融发展缺乏总体目标、基本原则、战略部署、机构保障以及政策支持等全局性、系统性和可操作性的安排，这是真正发展中国普惠金融首先需要解决的重大问题。普惠金融现实层面的发展需要相关的理论研究上升到一个新的层次，特别是结合中国国情，体现中国特色，构建普惠金融的系统性理念思维，做出规划，明确方向，完善相关制度性规范，为做好普惠金融发展的“顶层设计”提供重要的参考和决策依据。

二、发展普惠金融与实现“中国梦”的思想联结

在我国发展普惠金融的新时期，正确认识我国农村金融改革，发展普惠金融与实现“中国梦”在内在逻辑上的一致性，对指导我国普惠金融发展具有重大意义。

（一）我国农村金融改革的功能缺失到“新政”出台

改革开放以来，我国一直非常重视金融领域改革。迄今为止，我国已经构建完备的金融体系。现有金融体系是以大银行特别是国有大银行为主导，其服务对象主要是富裕人群和大中型企业，而低收入人群和小微企业的金融服务需求得不到满足的现象普遍存在，特别是一些偏远农村还存在金融服务空白。中国农业银行和农村信用社在经历商业化改革以后已逐渐远离农村。合作金融从理论上来说最有利于解决弱势群体的资金需求，因为它是联合弱势群体资金开展自我互助的组织形式。随着农村信用社商业化改革道路的推进，我国农村合作金融出现事实上的缺失。2004年9月，党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，农村金融发展越来越滞后的局面引起了党和政府的高度关注。改革开放以来我国经济快速发展，但农户、贫困人口、“小微企业”等无法平等地享有金融服务的机会，无法分享经济增长的成果，有失社会公平与公正，与构建社会主义和谐社会的目标相悖。我国经济亟需通过加大改革与创新力度，构建能为社会各阶层提供有效、全方位服务的金融体系，实现包容性增长，促进社会和谐与科学发展。随着政府和社会各界对“三农”问题的重视，从2006年开始我国实施“增量式”农村金融改革，一方面继续深化存量式农村金融机构改革；另一方面注重发展新型农村金融机构，“弯腰”为弱势群体提供金融服务。

（二）农村金融改革“新政”恰逢国际“普惠金融”理念提出

在我国实施农村金融改革“新政”的前后，普惠金融理念开始在国际社会流行。普惠金融理念的形成是在理论界对弱势群体金融服务需求重要性不断认识的基础上逐渐形成的，并先后经历了农业信贷补贴论、农村金融市场论、小额信贷理论、微型金融理论、普惠金融理论等。从农业信贷补贴论到金融市场论，金融发展先后经历了政府失灵和市场失灵，弱势群体因为无法获得传统正规金融机构的信贷资金而常常陷入“贫困恶性循环”。20世纪七八十年代微型金融在缓解贫困方面发挥的显著作用引起了广泛关注。微型金融被视为一种新型的制度和机构创新模式，普惠金融理念就是在此基础上产生的。微型金融的实践发展为普惠金融理念的深化和理论的形成提供了很好的素材，普惠金融理念也进一步推动了微型金融的深入发展，普惠金融与小额信贷和微型金融是一脉相承的。我国农村金融改革“新政”的背景与国际普惠金融理念形成的背景具有很大的相似性，其根本目的都是为解决困扰已久的贫困弱势群体融资难的问题。因此，国际普惠金融理念在正式提出以后不久就被引入中国，对我国新一轮农村金融改革产生了深远的影响。

（三）发展普惠金融成为我国农村金融改革的新思路

我国从20世纪90年代初期就开始出现小额信贷，但只是在局部地区产生了影响，小额信贷发展主要依靠民间组织的倡导和推动来发展，没有对农村金融改革思路产生明显的影响。另外，我国长期以来依靠投资和出口拉动保持了较快的经济增长速度，但也带来了资源枯竭、环境污染、产能过剩、收入差距拉大等问题和矛盾，迫切需要我们转方式、调结构、惠民生。小微企业贴近民生，在增加就业、促进科技进步等方面发挥着非常重要的作用，是我国经济平稳健康发展的基础。2008年以来美国“次贷”危机引发的影响，使小微企业融资问题引起越来越多的关注，整个金融领域开始越来越重视对贫困弱势群体服务。2013年11月党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”，普惠金融进入了“顶层设计”视野。当前我国正处于全面实现小康社会和“中国梦”目标的新时期，发展普惠金融是党和政府贯彻落实科学发展观提出的切合实际的改革思路和目标。

（四）发展普惠金融是实现“中国梦”的重要途径

“中国梦”从总体上说是要实现全面小康，使国家富强、民主、文明、和谐，“中国梦”是我国社会主义现代化建设的总体目标，该目标的实现需要实现政治、经济、制度、生态等多方面的阶段性目标为基础。但不管是哪个方面的“中国梦”目标的实现都离不开机会、社会资源分配规则等方面的公平、公正。只有这样，才能保证让每一位国民与改革同步，真正分享到改革开放和社会主义现代化建设的成果。普惠金融倡导人人享有平等的融资权，着重解决贫困弱势群体的融资难问题，对提高我国贫困弱势群体的收入水平，缩小贫富差距，促进社会和谐具有重要意义，是我国金融领域的“中国梦”，发展普惠金融是实现“中国梦”的重要途径。基于前文研究可以发现，发展普惠金融的顶层设计是源于国内农村金融改革的现实需求和国际理念两方面的结合，“中国梦”的提出推动普惠金融发展进入新时期，普惠金融与社会主义和谐社会、科学发展观与“中国梦”在理论逻辑上是一脉相承的。它们之间的思想联结可以用图1归纳总结。

三、实现普惠金融“中国梦”面临的关键难题

（一）国外普惠金融理论和实践模式不完全适用于我国

普惠金融理念起源于国外，它被移植到我国以后，在对普惠金融的理解上发生了偏差，而且国外普惠金融的实践模式不能直接照搬到我国，还有许多具体的问题需要落实解决。（1）对普惠金融的理解存在片面化。我国一般将普惠金融理解为“实惠、福利和全方位的金融覆盖”，认为普惠金融就是要让每一个人都能享受金融服务，这种理解容易忽视普惠金融的深层次含义。首先，普惠金融并非简单意义上的“扶贫”和“福利”，其深层次意义在于创造平等享受金融服务的机会，强调金融服务的可得性，注重充分发挥贫困弱势群体的金融努力水平。其次，普惠金融也不是要让贫困弱势群体享受所有的金融服务，它强调的是一些存款、贷款、结算、汇兑等基本性金融服务。最后，普惠金融强调获取金融服务成本的可负担性和需求有效性，要求金融机构注重开展金融创新，降低金融服务成本。（2）普惠金融的实践局限于微型金融领域，不适用于我国实际。国际普惠金融理论主要依托微型金融理论构建起来。从前文研究可知，我国关于发展普惠金融的理论研究也主要集中在微型金融研究上或者局限于对农村金融机构的研究层面。应纠正将普惠金融发展重任过多地依赖于微型金融发展的思路上，这样才能进一步明确我国发展普惠金融的责任主体，我国发展普惠金融的责任主体也涉及政府与市场的关系问题。（3）国外普惠金融实践模式不能简单移植到国内。国际普惠金融发展有很多国际做法可以参考，但不完全适用于我国处于经济转轨时期的特殊国情。我国普惠金融发展是在工业化、城市化和农业现代化水平不断提高的大环境下进行的，国际贫困国家的经验不一定适用于我国。我国普惠金融发展还有很多基础性问题需要解决，普惠金融服务应该有哪些金融机构来提供、普惠金融服务的需求方是谁、利率是应该实施市场化利率还是限制性利率，这一系列基础性问题直接关系到我国普惠金融发展的实践模式。

（二）现有金融机构体系与普惠金融的要求存在差距

构建与发展普惠金融相适应的金融机构体系是发展普惠金融的基础，金融机构是普惠金融服务的供给方，直接关系到普惠金融目标的实现。（1）体制内金融机构体系健全但功能不足。传统商业性金融机构与弱势群体之间存在天然“隔阂”，严重的信息不对称使服务成本高，缺乏规模效应，导致传统商业性金融机构服务目标“上移”，缺乏服务贫困弱势群体的积极性。我国政策性金融主要以政府“指挥棒”为基准，在体制上缺乏为贫困弱势群体服务的积极性。合作性金融只是在名义上存在，在事实上是缺失的。农村信用社已经走上商业化道路，农村资金互助社等合作性机构受政府管制太多，又无法承担合作金融的重任。（2）体制外金融机构与发展普惠金融的要求也存在较大差距。我国还存在数量众多的准金融机构或者非正规金融机构，其中包括相对比较“正规”的小额贷款公司，也包括数量众多的农民资金互助社、P2P金融组织和一些隐性的民间金融机构。它们大多数属于体制外金融机构，从法律意义上说不属于正规金融机构，但这些体制外金融机构又是在从事金融业务。特别是它们的服务对象是被正规金融机构所排斥的贫困弱势群体，它们在客户选择、服务思想等方面与普惠金融理念是一致的，具有普惠金融发展所需要的理念、客户、技术基础。目前我国并没有把这些非正规金融机构纳入国家主流金融体系，缺乏有效的政策引导，整个行业发展比较混乱，金融机构缺乏明确的普惠金融目标定位。

（三）发展普惠金融的成本与收益不对称成为需要攻坚的难题

普惠金融机构在为弱势群体提供金融服务时，面临的一个不可回避的难题就是要在帮助弱势群体脱贫的同时实现机构自身可持续发展。做到这一点依赖于两个方面：要么是金融机构提供的普惠金融业务自身存在较大的收益空间，在成本收益上存在可持续发展性；要么是国家实施较大力度的财政资金补贴或者税收优惠激励来弥补普惠金融机构的部分运营成本。我国发展普惠金融整体存在成本收益的不对称性，发展普惠金融的收益是社会化的，但成本必须由从事普惠金融业务的金融机构来承担，成本与收益的不对称性将不利于我国普惠金融的长效发展。从理论上说，这个难题只能依靠金融机构大力开展业务和技术创新，降低信贷过程中的交易成本来解决。但目前我国金融机构普遍面临着金融业务产品的客户与信贷技术“不适应”的问题，这种缺乏差异化的信贷业务和技术不能满足弱势群体的客观需要。另外，如何客观地评价普惠金融机构的社会绩效，如何对普惠金融机构进行社会绩效管理，这些问题在我国一直没有解决。

（四）政府在发展普惠金融中的角色定位不清

在我国普惠金融发展中，村镇银行设立实施主发起行制度，政府色彩非常浓厚。小额贷款公司发展很快，社会经济发展也有强烈的需求，但一直得不到真正意义上的金融机构法律地位，在股权结构、资源来源等方面也实施了诸多限制性政策规定。农村资金互助社原本是富有生命力的合作金融机构，政府却将它强制性纳入正规监管体系，不利于这种内生金融的发展。发展普惠金融与我国金融创新的改革方向相一致，有效协调我国普惠金融发展中的政府与市场行为，成为整个普惠金融发展前景的核心问题。从我国整个市场经济改革方向来看，政府对经济改革直接参与度将逐渐降低，市场力量不断增强。但政府与市场之间这种角色的转换将是一个较长时期的过程。特别是在我国整个“渐进式”经济转轨的大环境下，农村金融改革本身充满着风险，普惠金融发展中市场替代政府在短期内会使农村金融风险凸显，对风险的容忍度直接关系到政府与市场角色转换的速度和深度。因此，政府在发展普惠金融中的角色定位很微妙，政府与市场的作用边界划分是我国普惠金融发展的难点问题。

四、“中国梦”目标下我国普惠金融发展框架

（一）总体目标与基本原则

未来我国普惠金融发展要在实现“中国梦”的总体框架下进行，要实现贫困弱势群体在金融服务上不再被“边缘化”，将贫困弱势群体纳入国家金融体系的“合法”客户，使他们能够便捷地享受金融服务。普惠金融机构能够稳健经营，内控机制完善，具有财务可持续发展能力，能够长期提供低成本金融服务。整个国家拥有多样化的金融服务提供者，为客户提供多样化的金融服务选择。政府对金融机构开展有效的政策激励、引导和监管，市场力量得到充分发挥。为实现我国普惠金融的“中国梦”，应该坚持以下基本原则：

1.创新性原则。党的十八届三中全会报告中明确提出发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。由此可见，我国普惠金融发展应该与创新联系在一起，应该坚持以创新推动普惠金融发展的理念。创新不仅有利于让客户享受多元化金融服务，而且有利于降低金融机构服务成本，拓展金融服务的广度和深度。

2.公平性原则。我国普惠金融发展应该坚持向社会各阶层特别是贫困弱势群体提供公平化的金融服务，要实现金融资源和金融服务向农村下沉，向“三农”和小微企业倾斜，要实现稀缺的金融资源在社会各阶层优化合理配置，为整个社会营造平等享受金融服务的环境，推动和谐社会的实现。

3.可持续性原则。“中国梦”目标下的普惠金融发展应该按照科学发展观的基本要求，坚持与风险防控相结合，在遵循金融发展规律的基础上探索多元化的普惠金融业务经营模式，降低金融机构的服务成本，但同时要注重风险防范。完善金融基础设施，营造良好的外部环境，坚持练好内功，注重增强普惠金融服务主体和服务对象的“造血”功能，确保普惠金融安全稳健发展，实现金融与经济发展的良性循环。

（二）发展思路

普惠金融发展要以实现“中国梦”作为总体目标，为保证该目标的实现，应遵循以下发展思路：（1）通过明确推动主体，加强战略部署，将普惠金融发展上升到国家整体改革高度，改变当前我国农村金融“双线”改革的思路，将这两部门的试点改革统一到实现普惠金融“中国梦”这一总体目标中来。其中，构建普惠金融服务供给体系是发展普惠金融的核心和关键环节，另外，良好的政策激励和引导环境也为普惠金融“中国梦”的实现提供重要保障。（2）通过以上战略部署、机构保障和政策环境三个方面的建设，降低普惠金融机构交易成本，形成良好的信贷机制，构建有效的风险防控机制和良好的社会责任机制。（3）实现普惠金融机构社会绩效与财务绩效的协调发展，最终实现普惠金融“中国梦”的总体目标。整个发展思路如图2所示。

（三）对策建议

1.战略部署——形成正确认识，加强顶层领导规划。（1）要形成全社会对普惠金融的正确认识。“普”字反映了将所有人都纳入到金融服务体系中，体现了一种“平等权利”。“惠”字体现金融服务可以改善弱势群体经济状况。普惠金融的内涵具体包括三个方面：一是普惠金融倡导“人人具有平等融资权”的理念，信贷权也是一种人权，穷人与富人应具有同等的金融机会；二是普惠金融是一种责任，立足于满足所有需要金融服务的个体，特别是为那些被排斥在传统正规金融机构之外的小微经济主体提供金融支持；三是普惠金融是一种创新。为了让每个人或群体获得金融服务，应该在现有金融体系中进行金融产品、金融机构和金融制度的创新。（2）应该从思想上有充分的认识，将普惠金融与社会主义和谐社会、科学发展观和“中国梦”融合成一脉相承的理论体系，并将该体系作为指导发展普惠金融的总纲领。各级政府和社会各界要加强学习，强化普惠金融理念，在指导思想上要提升普惠金融在实现“中国梦”的诸多目标中的重要性，将发展普惠金融作为“中国梦”的重要路径。（3）要加强普惠金融发展的顶层领导与规划，银监会、央行、税务总局等部门应该出台发展普惠金融的具体细则。可以考虑在中央层面成立普惠金融建设领导小组，加强对银监会、央行、税务总局等部门之间的协调和沟通，确保普惠金融发展政策和规划的权威性。要尽快出台全国层面的普惠金融发展规划，国家层面的普惠金融规划应该具有充分的国际视野，紧跟国际普惠金融发展最新动态；同时要结合我国国情，注重国际普惠金融理念与发展模式在我国的适用性。