欠发达地区城乡义务教育均衡发展问题与对策——以湖北省十堰市为例

魏 伟罗 敏

（1.武汉科技大学文法学院，湖北 武汉 430000；2.十堰市教育局，湖北 十堰 442000）

义务教育是人的全面发展的基础性教育。在以习近平同志为总书记的党中央“四个全面”治国理政全新布局中，全面建成小康社会占有统领全局的地位。小康社会不仅仅是经济上的发达，更应是人和社会的全面发展，而教育的发展，既是全面建设小康社会的重要支撑，更是全面建成小康社会的重要标志。欠发达地区因为城乡二元结构明显，经济社会发展较为落后，导致城乡义务教育发展水平差距较大。研究欠发达地区城乡义务教育面临的主要问题、探索其均衡发展的有效对策是学界和教育主管部门当前一项十分紧迫的任务。

一、欠发达地区城乡义务教育发展失衡特点

十堰市是国家秦巴山区连片扶贫开发重点地区之一，其所属的5县1市都是国家特困县（市）。由于广大农村地处深山，交通不便，经济资源贫乏，与十堰城区相比经济结构二元化特征十分明显并且城乡义务教育发展失衡的特点也非常显著。尽管近10年来，按照国家的统一部署，地方政府下大力气推进城乡义务教育均衡发展也取得了一些阶段性成果，但与较发达地区相比，十堰市城乡义务教育均衡发展的“瓶颈”依然严重。而这些问题，对广大欠发达地区来说，还具有较明显的共性。

1.城乡义务教育发展水平反差较大

从城乡义务教育普及程度、经费划拨、师资力量（师生比、学历层次）、硬件条件、信息化资源等方面的差距来看，欠发达地区与较发达地区相比，市县城区学校与乡镇农村学校之间的差距更大、更明显。以十堰市为例：

表1 城乡义务教育普及程度对照表

表2 城乡义务教育经费拨款情况对照表

表3 城乡义务教育教师队伍学历层次对照表

表4 城乡义务教育硬件资源对照表

表5 城乡义务教育信息化资源对照表

2.城乡义务教育均衡发展“瓶颈”更多

首先是财政性教育经费筹措更困难。我国教育管理实行“分级负责、分级办学”体制，基础教育投入主要由地方各级财政负责。有学者统计,我国义务教育的投入中78%由乡镇负担、9%由县财政负担、省财政负担11%，中央财政负担微乎其微［1］。由于欠发达地区几乎无乡镇企业，农业又实现了零税费制，所以，乡镇根本无直接的财政性教育经费投入能力，只能依靠上级财政的转移支付来“勉强度日”。其次是教育用地和校舍建设更困难。欠发达地区多数处在层峦叠嶂的群山之中，建设用地十分有限，建设成本较平原地带高出近一半，因此义务教育学校无论是校园面积、体育运动场地，还是教室面积都很狭小。第三，交通改善更加困难。随着适龄儿童减少，欠发达地区乡镇义务教育也适度进行了资源整合，撤并了一些农村中小学，但由于大山阻隔，随之带来的交通困难又为义务教育的普及带来了新的问题，不少儿童因学校太远、交通无法解决而辍学、失学。第四，信息化建设更加困难。群山之中相距数十里乃至数百里的学校之间，铺设光纤、电话线缆成本高且难以维护。因此，信息化对欠发达地区来讲难以实现。而因大山阻隔、信息闭塞而产生的教育思想、观念陈旧，教育技术落后，对欠发达地区义务教育发展的负面影响无疑是十分明显的。

3.城乡义务教育均衡发展对策有限

如前所述，欠发达地区因地理条件险恶、产业资源匮乏，破解城乡义务教育均衡发展难题的对策也就十分有限。较发达地区可以通过撤并、整合学校，形成优质师资队伍和教育资源，提高义务教育水平。虽然欠发达地区也可效仿，但带来的交通问题又难以解决。为了以强带弱，欠发达地区教育主管部门以专业职称评聘为杠杆，要求城区学校选派优秀教师到农村支教，但由于交通和生活条件困难，无法形成长效机制。至于教育经费投入，则更是相当长一段时间内无有效途径彻底解决。

二、欠发达地区城乡义务教育发展失衡原因

我国基础教育发展不均衡，表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面［2］。与较发达地区一样，欠发达地区城乡义务教育发展失衡原因，从根本上说是二元经济结构和二元户籍制度导致教育资源配置的明显失衡，有学者还归因为“一是城乡经济社会发展的不平衡……二是城乡义务教育的管理体制不健全。”［3］但这只是问题的一个方面，并不是问题的全部。其他重要原因还有以下几个方面。

1.缺乏完善的义务教育基本标准体系

标准是工作的依据，也是工作的目标，更是工作均衡发展的“准绳”。在推进义务教育均衡发展的进程中，国家和省级教育主管部门虽然十分重视义务教育标准体系建设，相继出台了《义务教育各学科课程标准（教育部2011年版）》、《湖北省义务教育学校办学基本标准（试行）》（鄂教规〔2011〕3号）、《义务教育学校管理标准（试行）》（教基一[2014]10号）、《“义务教育标准化学校”建设基本标准评估细则与注意事项》等，但这些标准大多关注的是硬件条件、师资队伍和学校管理。这些要素无疑对义务教育的均衡发展是非常重要的，但影响教育水平和质量的教学过程管理的标准和规范却很少。而《“义务教育标准化学校”建设基本标准评估细则与注意事项》中“A级指标：教育管理和质量—B级指标：教学常规”设定的评估标准是“严格按规定选用教学用书，对备课、上课、作业布置批改、辅导、实验、电教、指导综合实践活动等教学环节有明确的常规要求，定期检查、总结、分析”，这种支持或认可“各行其事”的标准，显然是与统筹、均衡发展的总要求相违背的。

2.乡镇义务教育师资力量严重不足

由于欠发达地区城乡经济二元结构十分明显，乡镇经济仅依靠极其贫瘠的农业资源支撑，社会发展很滞后，教师工资、福利、社会保障很低，所以师资无论是数量还是质量、水平，都较发达地区，与城市的差距大得多。一些从大山里走出来的大学毕业生，对政府大力推进“农村教师资助行动计划”很冷漠，其理由是“好不容易走出来，怎么能回去呢？”可想而知，原本就不属于大山的大学生们，没有多少愿意到欠发达地区的乡镇农村学校去任教。其结果是，小学生教小学生甚至初中生，并且年龄越来越老化，教师队伍知识结构仍停留在上个世纪。

3.乡镇义务教育教学资源贫乏

土地少、无工业，交通很困难，这些制约欠发达地区经济社会发展的难题，同样也严重影响着乡镇义务教育教学资源的建设。由于寸土寸金，许多学校只能在十多亩甚至几亩土地上办学，别说是标准运动场地，就是连一个像样的篮球场也难以保障。因为建设成本高昂，乡镇学校的教室只能是平房，有的因资金无来源，只能用简易的“干打垒”。至于多媒体设备、计算机，不少学生更是从未见过。

4.乡镇义务教育脱离信息时代

当今世界，信息技术正深刻地改变着人们的生产和生活方式。信息技术对教育的影响，可以用革命性来描述。从网络课程、精品资源共享课程到网上报告厅、MOOC（慕课），使教育理念、教育形态正从传统教学走向以学生为中心的自主学习。但在欠发达地区的农村学校，这一切似乎与他们无缘。由于地理条件限制，信息技术的基础设施（光纤、中继站等）很难建设，使得欠发达地区多数农村学校与信息时代还有着遥远的距离。

三、欠发达地区城乡义务教育均衡发展对策

1.完善义务教育基本标准(最低标准)体系

尽管均衡发展不等于同一水平发展，更不是平均发展，但从人的全面发展和社会全面进步的角度，我们必须保障农村义务教育也要达到基本标准。因此，义务教育的标准体系，特别是教育过程和各主要环节的基本要求，要有统一规定。要借鉴高校做法，出台义务教育各主要环节质量标准、义务教育信息化建设标准及考试分析与反馈工作规范，要统一制定并实施课程学段考核命题标准、形成性评价工作规范等，以统一的、严格的标准确保义务教育水平和质量的均衡。

2.建立义务教育师资统一管理平台，实行优秀教师校际轮岗制

师资队伍的能力和水平直接决定着教育的结果。解决义务教育均衡发展问题，必须以城乡义务教育师资队伍能力和水平均衡发展为前提。因此，要积极创造条件，努力实现以市级统一招聘、培养、使用、考核、奖惩和核发工资待遇为基础的管理体制，为实现优秀教师的校际交流做好准备。一名城区义务教育的优秀教师，交流到乡镇农村学校任职3年，担任年级组长或课程负责人，将会成为均衡发展的“火种”，通过集体备课、疑难问题研讨、试讲预讲等教学法活动，带领乡镇农村学校的教学团队快速成长。

3.整合乡镇义务教育资源，改善乡村公共交通条件

随着适龄儿童的持续减少，各地农村中小学的生源明显萎缩，逐步形成了一方面办学资源非常分散，另一方面办学条件十分落后的局面。2000年以来，一种全新的农村教育办学模式——乡镇集中办学，在炎陵县全面推行。经过数年来的探索和实践，这一办学模式得以逐渐完善和健全，走出了一条改革、创新、开放、搞活的具有炎陵特色的农村教育新路子。乡镇集中办学的优势和意义日益凸显出来，得到了教师、学生、家长和有关部门的一致认可和好评［2］。借鉴炎陵这一经验，各地也相继开展了教育资源整合，乡镇集中办学工作。

4.强化乡镇义务教育信息化建设

信息技术已经并还在加快改变着人们的生产、生活、学习和工作，信息能力已成为衡量人才质量的重要观测指标。因此，无论是从完善资源配置、提高教育质量，还是从保障义务教育均衡发展及人的全面可持续发展考虑，地方政府都应从战略高度安排专项经费，努力推进乡镇义务教育信息化建设。要着眼长远、统筹考虑、科学规划、分步实现，确保乡镇义务教育信息化建设的先进性、实用性，使信息化建设成为促进城乡义务教育均衡发展的重要支撑。

5.推行城乡义务教育学校对口合作发展

城区义务教育学校因其区位、政策优势，无论是教育理念、管理模式，还是管理能力、管理水平、教育质量，都对农村学校有辐射带动作用，因此，教育主管部门要强力组织城乡义务教育学校“结对发展”。要制定明确的激励政策、完善的结对方案、详尽的考核措施，保障城区每所优质中小学校带动2-3所乡镇农村学校共同发展，从而加速形成欠发达地区城乡义务教育均衡发展的良好局面。

［1］李崇爱.我国基础教育非均衡发展的现状、成因、对策［J］.理论探讨，2007（10）:24.

［2］翟博.中国基础教育均衡发展实证分析［J］.教育研究,2007（7）:30.

［3］刘远碧，邓泽军.近十年来我国城乡义务教育均衡发展研究述评［J］.成都大学学报,2013（4）:88.

［4］李晓华.实施乡镇学校集中办学力促山区教育公平发展［J］.基础教育参考,2010（9）:19.