证券监管亟须突破腐败困局

袁康

自六月的“股灾”以来，位于金融街富凯大厦的证监会一直处于舆论的风口浪尖。证监会门口下跪的“韭菜”以及昆明泛亚有色金属交易所案引发的聚众抗议等群体性事件，让作为资本市场监管者的证监会焦头烂额，发行监管部处长李志玲、刘书帆、原处罚委主任欧阳健生等相继被调查，更是让证监会沦为腐败“重灾区”而备受关注。尤其是9月16日证监会主席助理张育军被调查的消息甫一发布，风声鹤唳的证券行业和不满情绪持续积累酝酿的网络空间一石激起千层浪。在股市低迷和救市不力的双重阴影下，对证监会的质疑和责难急剧放大，让作为证券市场监管者的中国证监会遭遇到空前的信任危机。

金钱与权力交织的腐败高危区

证券市场是现代市场经济的重要构成，也是投融资活动高度活跃的场所。据统计，我国目前证券市场规模已超过70万亿，企业IPO的“造富神话”和证券投资的高收益，使得证券市场成为各路资本竞相逐鹿的围猎场。作为证券市场资本游戏的规则制定者和裁判者，证监会掌握着一系列审批、检查和处罚的监管权力，直接影响甚至决定了资本的利润能否实现以及利润的多寡。当证监会的监管权力与证券市场上的逐利资本相遇，则难以避免地成为了资本竭尽全力所亲近的对象，也让舆论不自觉地将证监会与腐败联系在一起。在证券发行与交易以及其他资本市场活动中所产生的巨大利益，必然会试图侵蚀证券监管权力，而监管者能否在诱惑面前保持超然，则不仅仅是个人道德操守的问题，在某种程度上也有为其他因素所裹挟的原因。

由此，在巨额的经济利益与绝对的权力的碰撞中，证监会成为了腐败的高危地带。在张案公布后，媒体盘点了证监会系统的腐败官员，从发审委工作处原副处长王小石到证监会原副主席王益，再到投资者保护局原副局长李量，无不是因利用职务便利为他人谋取利益而落马。这些曾担任证监会实权部门关键岗位的监管官员，终究没能在经济利益面前保持住监管者应有的公正与独立。

从已经被查处的腐败案例来看，证券监管腐败的具体表现形式主要有以下几种：

一是为企业上市提供便利。由于我国目前新股发行尚采取核准制，须经证监会股票发行审核委员会即“发审委”审核通过并拿到股票公开发行的批文之后，企业方能顺利上市交易。尽管发审委委员多数能保持独立公正，但拥有实际权力的监管官员可能通过干预企业“过会”进度或者影响发审委委员正常履职来为拟上市企业谋取利益，或使上市过程更顺利，甚至使本不符合上市要求的企业能够顺利上市。

二是在执法过程中接受监管对象贿赂怠于履职。监督检查和处罚是证监会监管职权的重要内容，当上市公司或者证券类金融机构出现违规行为需要及时进行查处时，是否根据已有线索进行调查、是否根据调查情况予以处罚以及处罚程度都属于监管者自由裁量的范畴，在缺乏有力制约和监督的情况下，往往也容易出现监管官员选择性执法或者网开一面的现象。

三是监守自盗，利用职务便利参与市场交易牟利。证监会监管官员处在监管一线，能够利用职务便利获取大量的内幕信息或者交易机会，以亲友名义购买原始股或者进行内幕交易从而获利。腐败总是隐秘而多样的，而证券市场的专业性和复杂性又会使证券监管腐败更加多样化和隐蔽化。当监管官员在巨额经济利益的诱惑下选择利用职权便利为他人或自己谋取利益时，会有更多的层出不穷的腐败形式。

将证券监管腐败一味地归咎于监管官员自身道德失范显然也有失公允，证券行业的特殊性和监管部门的行政化也在一定程度上助长了证券监管腐败。一方面，证券行业所述的金融业以高利润、高薪酬著称，机构高管年薪数百万稀松平常，2013年被查处的“债券一姐”、国信证券固定收益事业部总裁孙明霞年终奖甚至高达8000万元。而证监会在性质上属于国务院直属事业单位，证监会的监管官员因属于国家机关工作人员而只能享受一般公务员的薪资待遇。这种收入上的巨大落差极易导致监管部门官员的心理失衡，并且平心而论许多监管官员都是证券市场专家，其能力和水平丝毫不逊于市场人士，例如张育军就曾获得评价称“真正搞懂中国证券市场的人不多，张育军算其中一个”。这种待遇上的落差容易造成监管官员腐败的主观动机。

另一方面，我国证券市场存在着明显的行政化倾向且缺乏完善的监管制度，证监会审批事项多、审批权力过大从而形成了权力寻租的空间，同时由于执法队伍薄弱和执法权不足等问题导致对证券市场违法行为的查处乏力，尽管证监会已经在这方面做出了成效显著的努力，但完备且常态化的监管处罚机制尚未真正建立，这也给证券监管腐败提供了客观环境。

证券反腐需要超越传统思维

从根本上讲，证监会腐败案件的高发是根源于监管对象和监管内容所涉及的巨大利益以及证监会自身的权力运行机制。证券监管腐败的专业性和隐秘性决定了证监会系统腐败案件的发现和查处存在相当的难度。

因此，单纯依靠各种渠道得到的线索来调查腐败案件的事后反腐模式只是治标不治本的权宜之计，超越传统思维利用资本市场转型和证券法修订的契机对证券监管权力的运行体制进行调整，才是证券监管腐败防治的根本对策。

将权力关进笼子，是十八大以来反腐工作的核心任务。对于证券监管腐败，不仅要将监管权力关进制度的笼子，更要寻求将权力交还给市场。证监会在证券市场上的权力在很大程度上是证券监管腐败的源头，因此弱化证监会对证券市场的行政管制，实现证监会角色从行政管理者到市场监管者的归位，强化证监会在制定市场规则和打击证券市场违法行为方面的职能，同时减少行政审批事项，将能够通过市场机制来调节的事项稳步地移交由市场决定，让政府的归政府，市场的归市场。例如，在证券监管腐败最为集中的公开发行并上市的问题上，推行以信息披露为核心注册制改革后，企业能否上市将不再取决于证监会的一纸批文，能够消除证监会在企业上市中的权力寻租空间，从而能够有效地抑制证券监管腐败。此外，阳光是最好的杀虫剂，灯光是最好的警察，这句话不仅适用于证券市场信息披露，而且适用于监管部门自身。证券监管的透明化能够对监管权力的运行形成有效的约束，将监管事项和监管过程合理公开，使监管对象、新闻媒体和其他市场主体能够了解和监督证券监管活动，从而对证券监管腐败形成外部约束。

证监会反腐也不仅仅意味着约束监管官员的行为，也要从证券行业特殊性以及监管权力的行使方式上寻求突破。在利益的诱惑下，我们不能将所有监管官员都预设为具有圣人般的品行，一味地强调对监管官员的廉政教育并不总是有效的。因此，一方面需要在合理程度内提高监管官员待遇，缩小其与证券市场从业人员之间的收入差距。

尽管“高薪养廉”并不能彻底根绝腐败，但能够有效减少腐败动机。事实上，国外金融监管部门的官员也多是行业精英和技术官僚，其薪资虽不及市场人士，但相比于其他政府部门职员要更高。这既是保证监管队伍专业性和监管能力，防止专业素质过硬的监管官员因待遇过低而纷纷“下海”造成“劣币驱逐良币”的现象之必须，也是防范监管官员因收入过低而难以抵挡金钱诱惑的有效举措。

另一方面则是要限制监管权力的过度集中，使监管权力在行使过程中形成内部制约。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。当监管权力失去制约，证券监管腐败就会如影随形。为了防止监管者与监管对象之间的权钱交易，美国证券交易委员会（SEC）设置了五名委员，委员们各自独立且不对主席负责，所有监管决定由委员会集体表决决定。这种方式实现了监管官员之间的相互制约，从而能够有效地减少监管权力被俘获的几率。

资本市场繁荣

需要对监管者有信心

本届政府对资本市场直接融资驱动经济增长寄予了厚望，大众创业万众创新也需要繁荣的资本市场提供有力支持。然而近期的股灾造成了证券市场的持续低迷，“受伤”的投资者恢复对证券市场的信心还尚需时日。而张育军、李志玲、刘书帆等腐败案件更是让民众在经历股灾伤痛后对证券监管系统的信任降至冰点。在信心比黄金更可贵的当前阶段，稳定和繁荣资本市场不仅需要修复投资者对市场的信心，同样也需要建立市场对监管者的信心。这既需要证监会提高对证券市场的监管能力，也要求证监会有效地抑制监管腐败。

证券市场的全面深化改革势必要触及监管部门的核心利益，证监会应当勇于超越部门利益进行自我革命，建立和完善公正、透明、规范和合理的证券监管制度。

具体而言，就是要改革证券监管体制，打破传统证券监管中的过度行政化的倾向，避免不适当的行政干预，减少行政审批，归位尽责地以维护资本市场稳定、有序和公平地运行为目标履行监管职能。在对资本市场实施监管的过程中，合理区分政府与市场的边界，做到监管权力的自我约束和限制，同时真正做到证券监管信息的全面公开，从而在制度上减少监管权力的寻租空间，堵住证券监管腐败的源头。同时，证监会也要加强对监管干部的教育和管理，打造德才兼备、廉洁高效的监管干部队伍。从队伍建设上要保证监管干部队伍的纯洁性和使命感，在干部的选拔和任用过程中应做好教育工作，在监管干部中树立正确的职责观念和金钱观念，并以合理的薪酬制度来保障监管干部免于金钱利益的腐蚀。通过系统性的制度建设和队伍建设，最大限度地防范证券监管腐败，尽早地挽回投资者和其他市场主体对证监会的信心。

及时消除腐败案件对证监会的不利影响，恢复公众对证券市场和证监会的信心，是中国证券市场走出股灾阴影所必须完成的任务。从制度上消除腐败空间、在个案上坚决打击腐败，是突破证券监管腐败困局的两大重点。尽管新《证券法》的出台因股灾而暂时搁置，但可以预见的是《证券法》修订草案将会对于证监会的职能和监管体制作出了大量的调整和完善，未来证监会的监管职能将会趋于完备，监管权力也会受到更多的限制。随着我国证券市场的日益成熟和证券监管制度的不断完善，证券监管腐败也会受到更多的制度约束。同时，随着十八大以来反腐工作的不断推进和社会监督的持续发展，反腐风暴开始深入到金融领域，对于腐败个案的查处力度也日益加强，证券监管腐败也会在逐渐常态化的反腐工作中得到有效抑制。当然，罗马不是一天建成的，真正成为廉洁高效的证券监管者，证监会需要做的依然还很多。