我国自然保护区土地产权问题分析

袁 媛

（安阳工学院文法学院，河南 安阳 455000）

自然保护区制度发端于1872年美国设立的黄石国家公园，由于美国经验的普及，在随后的几十年里，自然保护区作为保护自然环境和生态资源的有效手段得到了认可和肯定，被认为促进了生态进步和可持续发展。

我国的自然保护区从1956年开始设立，走过了近六十年的历程。根据2013年《中国环境状况公报》的数据，截至2013年底，我国共建立不同形态、各层级的自然保护区共2 697个，总面积约14 631万公顷。其中陆域面积14 175 万公顷，占全国陆地面积的14.77%。国家级自然保护区407 个，面积约9 404 万公顷［1］。与世界平均水平相比，我国自然保护区保护面积与国土面积的比率已经达到并超过了世界平均水平。但依据我国《宪法》《民法通则》等基本法律和《土地管理法》《自然保护区土地管理办法》等专项法律的规定，我国自然保护区土地，归国家所有或者归集体所有。保护区内的土地产权状况复杂，制约着自然保护区的进一步发展，不利于自然保护区内各种利益冲突的解决，是自然保护区亟须解决的问题。

1 我国自然保护区存在的问题

1.1 土地产权状态不清晰、冲突、空白情况多见

产权实质上是权利束的组合，包括所有权、使用权、经营权和收益权等。由于历史和现实的原因，我国自然保护区内自然资源产权不清的问题普遍仍然存在，有的属于国家所有，有的属于集体所有，而有的自然保护区则为国家和集体共有。如西双版纳纳板河流域国家级自然保护区内73%的土地为国家所有，27%的土地为村寨所有，保护区管理局只是受两县市林业局委托管理国有土地，对其他土地只有管理权没有所有权。经济学家认为，通常情况下私有产权的资源配置效率要高于共有产权，明晰自然资源的私人产权，排除他人的用益物权，从而激励资源所有者进行有效管理，提高效率。据国家林业局野生动植物保护司统计的数据，全国29个省市自然保护区土地中，9 个省为集体所有，有的省几乎所有自然保护区土地均为集体所有，如江苏省［2］。

现行的法律只规定自然保护区的界限和范畴，与当地的经济发展相平衡发展，但并没有涉及区内的土地、森林、草原、水域等所有权归属及所有权、用益物权是否变更、如不变更怎样保护原所有权人和用益权人的利益等，这是纠纷和争端发生的根源；另外，保护区管理机构权力不明晰，即是管理机构又是经营机构，在做运动员的同时也是裁判员，与当地政府机构的关系理不顺，也都是造成保护区不能与社区协调发展的原因。

1.2 法律法规不完善、位阶较低且缺乏系统性

1994年的《自然保护区条例》对保护区的建设与管理做出了较为详细的规定，但在对于保护区土地的取得，以及土地使用权的转移没有明确的规定。虽然《自然保护区土地管理办法》建立了保护区土地管理的地籍制度、明确了自然保护区内土地规划的法定用途、保护和惩罚措施等问题有比较符合实际的规定。但缺乏现实有效的应用和实施，而且对于土地产权的归属不明确，权属不完整、稳定性差；习惯权属被忽视，法定权属的实现形式少。随着时间的推移，也表现出其中很多的纰漏和问题，如对自然保护区土地权属的具体处理模式并未涉及等，自然保护区土地的管理与使用，仍处于比较混乱的状态，缺乏产权和权益的明确。

2 解决我国自然保护区土地产权的路径分析

2.1 明确新建自然保护区的范畴和产权，避免争端

我国的自然保护区经过这几十年的过程，在数量和占地面积上都有很大发展，重要的主要物种和生态系统基本都已经得到保护。但是，目前缺乏的是自然保护区建设质量的提高以及建立后的管理和维护。因此，在自然保护区初建时，就应该防患于未然，明确自然保护区的各项权属争端。我国市场经济的发展需要对产权有清晰、明确、稳定的界定，只有解决好现有的土地权属争端，才能建设好一个和谐稳定的自然保护区。

2.2 对于已经建立的自然保护区，要确保在其核心区和缓冲区的产权明确

保护区的核心区和缓冲区土地权属的明确，是保护区有效管理的前提。目前来看，各个自然保护区都设立了自己的管理机构，但对于管理机构的性质，管理机构的权力缺乏相应的明确规定。管理机构如果要行使管理权，就必须获得自然保护区的土地使用权，特别是核心区和缓冲区的土地使用权，没有自然保护区土地的使用权或所有权，管理机构的管理权就形同虚设，无法对抗拥有相应土地所有权或使用权的人利用土地的要求，如果强行禁止，肯定会造成与当地社区居民之间的纠纷。

结合2006年《自然保护区域法》草案征求意见稿的相关规定，笔者认为自然保护区，特别是国家级自然保护区应该拥有核心区的提地使用权和管理权，拥有缓冲区的提地管理权。保护区内的国有土地应该通过各种方式划拨诶保护区管理机构，以确保保护区管理机构的有效管理。如果没有取得自然保护区核心区土地使用权的保护区，国家可以通过征收、征用、划拨、赎买等方式给予合理补偿，以解决现在日趋加剧的因土地产权引起的各项争端，更好地维护保护区及周边地区的环境利益［3］。

2.3 借鉴“管理契约”制度，构建适合我国国情的产权纠纷解决制度

英国自然保护区的“管理契约”制度，是由政府和土地的所有权人或使用权人已签订协议的方式规定或协商土地使用方式、期限或者设定标准要求土地所有权人或者使用权人按照自然保护区的方式管理、经营。管理契约即所签署的协议，在政府和土地所有权人或使用权人之间起到一个约束作用。笔者认为“管理契约”制度也可以被应用到我国，用于解决政府、自然保护区管理机构和周边社区的土地产权纠纷等，通过“管理契约”的协议，使自然保护区管理机构成为土地实际所有权人或使用权人的委托人，由其代为管理，并获得相应的补偿。也能在周边社区和自然保护区内形成约束，有效防止自然保护区资源的破坏和浪费。

2.4 建立“社区共管”制度

国际上取得良好效果的参与式资源管理方式是社区共管模式。在20世纪90年代初期开始引入中国，最早实行社区共管的保护区是贵州的草海自然保护区。目的是帮助村民改善生存状况，调动社区村民共同保护草海环境的积极性，促进人与自然和谐发展。全球环境基金（The Global Environment Facility GEF）早在1995年就在我国开始了社区共管试点工作［4］。

社区共管具有保护角色的平等性、广泛参与性、民主决策、自我发展、兼顾保护和发展等特性，摒弃了自然保护区封闭式的管理，强调开放式参与式的管理方式，截至2008年l0月，GEF实施“保护区地区管理（PAM）”以社区为基础的自然保护区项目区涉及7 个省l3 个自然保护区［5］。

社区共管是指让社区参与保护方案的决策、实施和评估，并与保护区共同管理自然资源的管理模式。目的在于，一方面使社区在发展中能持续地利用资源，减少对保护区资源的破坏；另一方面帮助社区发展经济和提高生活水平，缓解环境保护和开发利用之间的矛盾，从某种程度上解决土地产权纠纷带来的问题。

总的来讲，由于历史原因带来的我国自然保护区产权不清晰、不稳定、法定权属实现形式少等问题，引起的自然保护区与周边社区的纠纷解决，首先应当从法律上明确政府、自然保护区管理机构、社区等各方利益相关者的责任。其次，调和因土地权属引发的问题，以便使自然保护区得到有效的保护，使自然保护区与周边社区都能够得到发展，做到保护与利用两不误。

2.5 自然保护区相关法律法规的位阶提升和完善

自然保护区立法是促进自然保护区建设的有效手段。而自然保护区立法应该以有效的科学理论为支撑，综合多种学科知识作为支撑和指导，如生态平衡学理论、可持续发展理论、立法学理论等，从而完善立法体系、有效消减现行立法间的冲突、提高立法质量。

2.5.1 从立法指导思想上。

第一，作为自然保护区管理机构，应明确其土地管理者身份，而非兼为土地的经营者。

第二，应对自然保护区土地进行分类管理，依据各类保护区的保护对象如自然生态系统类、野生生物类、自然遗迹类的不同，自然保护区土地的资源利用价值以及可利用程度的差异，分别提出要求标准和设置禁止内容。

第三，自然保护区土地的经济作用不容忽视，完善各项制度和法律的时候，兼顾社区发展和保护区提高管理质量的要求，全面考虑保护区域社区经济利益，缓和保护与发展之间的矛盾。

2.5.2 制定《自然保护区法》。

要使现有的自然保护区体系更完善，针对性更强，位阶效力更高，强制性更强。改变目前部门法之间规定重合、打架、空白的状况。

现有的关于自然保护区的法律虽然对自然资源产权归属、纠纷解决做出了规定，但是对于国家或集体所有的自然保护区土地进行征用、划拨的条件和范围及如何公平的补偿被征收、征用的自然保护区土地的方式应当进行进一步探讨。

［1］ 中华人民共和国环境保护部.中国环境状况公报［R］.2013.

［2］ 国家林业局野生动植物保护司.国家林业局政策法规司编中国自然保护区立法研究［M］.北京：中国林业出版社.2007.

［3］ 杨雅雅.浅谈我国自然保护区土地权属问题［J］.法制与社会，2010（4）.

［4］ 周琳.对我国自然保护区实行共同管理制度的探讨［J］.中南林学院学报，2004（6）.

［5］ 温兴来，包李梅.自然保护地的土地权属法律问题研究［J］.知识经济，2010（4）.