社会组织如何救济贫困农民:权利理论的视角

许源源

改革开放之后，随着市场经济的发展和农村反贫困事业的不断推进，我国贫困人口的数量大幅下降。2011年，我国第二次制订了《中国农村扶贫开发纲要》，以“进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标”。近年来，“精准扶贫”作为一种行动选择被提到非常高的位置。而精准扶贫，质言之是要求采取合理的方式将扶贫资源投入到真正贫困的地区和人口。精准扶贫相对于以前的扶贫有非常大的差别:它通过排除非贫困地区 (人口)对扶贫资源的享用以及满足贫困地区和贫困农民的实际需求来提升扶贫绩效。然而，贫困农民的实际需求是有差异的，因此不同的个体、同一地域的不同群体，缓解其贫困所适用的方式方法也应该是不一样的;贫困农民需求除了有差异性之外，还有时序性，即在同一个时间段里，同一个人的需求是有优先次序的，同一地域范围内不同群体的需求也是有优先次序的。这样，统一的政府扶贫战略无法一一满足，只有引入社会组织参与农村扶贫，才能够将“精准”体现出来，最大程度地满足贫困农民需求的多样性与时序性。本文将从“权利理论”的角度探讨贫困农民权利缺失的表现，通过与政府扶贫、市场反贫困的比较来强调社会组织救济贫困农民的必要性，最后提出社会组织救济贫困农民的相关路径建议。

一、贫困农民权利缺失的表现

每一个人都拥有权利，贫困农民也不例外。“人权是人所拥有的权利，他 (她)之所以有这些权利仅仅是因为他 (她)是一个人”。①参见 Human Rights Resource Centre，University of Minnesota，“What Are Human Rights?”2009-8-11，http:∥www1．umn．edu/humanrts/edumat/hreduseries/hereandnow/Part-1/whatare．htm，2015-5-4．可以说，人权是人之所以为人的原因与表现。就这个意义而言，个人权利表现出来的状态即为个人的生存状态，而个人权利的缺失即为一种贫困状态。李昌平将权利的缺失看作是贫困的原因，他认为“贫困源于没有权利，贫困源于主流社会设计的不合理制度”。②李昌平:《从制度上寻找贫困的根源》，《学习月刊》2004年第7期。阿马蒂亚·森也认为，“饥饿是指一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物”，所以“饥饿现象基本上是人类关于食物所有权的反映”。他认为，权利分析方法可以“更一般地应用于贫困分析”。③阿马蒂亚·森:《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，王宇、王文玉译，北京:商务印书馆，2001年，第5、6页。从权利分析的角度来理解，要扶贫或者缓解贫困，其实就是将本属于个人的权利归还于个人或者帮助其获得本属于他的权利。

阿马蒂亚·森从获得食物所有权的角度将个人的权利分为四类，即“以贸易为基础的权利、以生产为基础的权利、自己劳动的权利以及继承和转移权利”以及“交换权利”。①阿马蒂亚·森:《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，第6-8页。尽管我国有研究者指出，农民的权利贫困是与城市居民比较之后的结果，即是体现在两者在“政治权利、经济权利、文化权利等方面的差距、不公平与不平等以及由这些差距、不公平与不平等所引起的政治利益、物质利益、文化利益的损失”，②李世平、江美丽、孙寒冰:《失地农民贫困现状缘于中国农民权利贫困——换个角度谈征地补偿制度》，《农村经济》2006年第1期。但是，决定农民是否贫困最主要的还是“所有权，以及他所面对的交换权利映射”。③阿马蒂亚·森:《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，第9页。贫困农民的权利缺失主要表现在如下方面:

(一)贫困农民并不拥有自然资源所有权

随着扶贫事业的不断推进，我国贫困群体的分布呈现出大分散、小集中的格局。但是，无论是大集中还是小集中，对自然资源缺乏所有权是贫困的主要表现。水资源匮乏地区、生态脆弱地区、高寒山区、土地贫瘠地区、自然灾害频发地区是我国贫困最为集中的几类地区，那里农民的自然资源占有率是非常低的。而即使是在那些自然资源非常丰富的地区，比如云南、贵州等省的森林地区，尽管有丰富的森林资源或者水资源，但是农民也不可能对资源拥有所有权，因为这些资源是属于国家或集体的。李周在分析森林丰富地区农民贫困的原因时指出，森林资源丰富地区大多数林木为防护林，农民得不到任何经济补偿;政府向受益者征收的补偿金也被用作水源林管护机构的经费，真正遭受损失的农民却不是补偿的受益者。④李周等:《森林资源丰富地区的贫困问题研究》，北京:中国社会科学出版社，2004年，第24-25页。其他诸如生活在矿产资源丰富地区的农民——大部分只能通过做矿工来获得微薄的收入且要忍受环境被恶化的后果——生活困顿的现象更比比皆是。

(二)贫困农民劳动所得缺乏保障

从贫困农民的财富收入来看，主要包括劳动力收入与农产品收入。贫困农民大多没有掌握相关的技术、受教育程度较低，所以其劳动力收入主要来源于体力劳动收入。在现有的环境下，体力劳动收入与智力劳动收入还有非常大的差距。而且，大多数贫困农民在外打工，其劳动收入还经常缺乏保障，拖欠工资、损害身体健康、威胁生命安全的现象时有发生。农产品收入也是贫困农民的主要收入来源，但是即使在农产品较为充裕的地区，贫困农民也会因为农业生产资料价格的上涨而较少获得相应的利润。当然，在市场经济环境下，贫困农民财富收入当中最为缺乏的还是资本收入，而“资本收入之间的不平等，事实上比劳动收入的不平等要大得多”。⑤托马斯·皮凯蒂:《21世纪资本论》，北京:中信出版社，2014年，第40页。因为自身素质、视野以及地理环境的限制，贫困农民缺少资金收入，更缺少将资金资本化的能力。尽管有少数偏远地区的贫困农民利用互联网创业和开展金融贸易，但是，相对于数量众多的贫困农民来说，其比例毕竟是非常低的。因为智识和素养的限制，贫困农民无论是在传统的农业生产还是在“互联网+”经济方面应对安全和风险的能力都是有限的，这些都威胁到了他们的权利。

(三)贫困农民缺少交换的机会和环境

我国的贫困农民主要生活在自然环境恶劣的老少边区，封闭程度高、市场经济不发达、与外界的信息交换渠道少。缺少交换的机会和环境就意味着不能利用比较优势，创造不了新的生产力，自然也就无法改变贫困的生活境况了。对于贫困农民来说，其可以交换的主要有自身的劳动力、农产品与一定的自然资源。如前所述，广大贫困地区的劳动力市场并不发达，贫困农民只能从事简单低级的生产劳动，在市场上的竞争力不强。希望通过市场来激发贫困农民的潜力是很难的。正如李昌平所言，“中国解决农村贫困的最大资源是农村劳动力，中国农村最大的浪费就是剩余劳动力的浪费，市场是无能为力的”。⑥李昌平:《从制度上寻找贫困的根源》，《学习月刊》2004年第7期。虽然政府这几年通过就业政策和培训政策试图缓解这种矛盾，但成效还不明显。另外，城乡二元结构下的户籍制度也限制了贫困农民流入到城市，农民工的身份使得贫困农民无法在城市寻找到真正的归属感。自然环境和基础设施也是制约自然资源和农产品走出贫困地区的主要障碍。道路、网络对贫困地区的约束力依然很大，贫困地区没有受到污染的果蔬等农产品、珍贵的药材、各类林木和矿产资源都难以走出当地市场。

二、社会组织救济贫困农民的必要性

从契约论的角度来看，权利天生就是属于每一位公民的，因为有不同形式的让渡才会有国家(政府)的出现，正如卢梭所言，“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体”。①卢梭:《社会契约论》，何兆武译，北京:商务印书馆，1980年，第22页。因此，政府通过其公共政策来保障农民的权利是其天然的义务。自改革开放之后，我国一直坚持政府主导的扶贫策略，政府是最重要的扶贫主体，在有些阶段还是唯一的扶贫主体，制定扶贫政策、投入扶贫资金、培训扶贫工作者是政府最为重要的三种具体扶贫方式。

对“贫困”的不同理解也决定着不同的扶贫方式。如，“贫困”可以被理解为“物质的匮乏”“能力的欠缺”和“权利的缺失”三种不同内涵。与之相对应，我国的扶贫方式也在不断更新:在农村扶贫的早期，输血式扶贫就建立在物质匮乏的认识基础之上;开发式扶贫阶段，将资源投入到有能力自我脱贫的地区和人口就体现了对能力的强调;当前，扶贫已经超越了简单的物质和能力范围，越来越多地强调贫困是综合因素导致的结果，但每一种贫困都表现为某种特殊的权利的丧失或缺少。输血式扶贫已经被政府所抛弃，但是，基于能力贫困的扶贫思路并没有完全消失。尽管“将贫穷视为能力上的欠缺可以使社会形成一种对于通过给政府施加责任而获得妥适的社会安排的需求”，②D·J·拉文德兰:《建立一种权利视角》，《权利与公共政策》(第一期)，天则研究所公开文献，2006年。现实是，建立在能力基础之上的单一的政府扶贫策略的绩效逐渐下降，越来越需要有更多的扶贫主体参与进来。

从目的上来看，强调“贫困是能力欠缺”的观点致力于通过提升贫困农民的能力来满足其需求;强调“贫困是权利缺失”的观点致力于保障贫困农民天生就存在的权利。权利分析方法认为，“要对权利和需求之间的区别有一个清晰的理解。权利是作为人自身所天然应当享有的某种东西。它可以让我有尊严地活着。而且，权利可以在政府作为之前就理应获得保障，并赋予政府……保护它的职责。而需求，是一种可能非常合理的希望，但却不一定与政府的职责相关联。需求的满足没有强制力。权利与‘存在’相关联，而需求则与‘欲望’相关联”。③D·J·拉文德兰:《建立一种权利视角》。也就是说，从权利理论的角度来看，政府保障贫困农民的各种权利是其天然义务的表现;而要求政府来满足贫困农民的全部需求有时候是强人所难。在现代社会，这样的结果并不总是令人沮丧的，反而会促使更多的关注贫困的研究者和实践者思考:当政府无法满足贫困农民的需求的时候，能否由社会 (组织)来满足?如果社会 (组织)能够满足，那么政府能否将这部分职能转移到社会 (组织)?虽然“大多数权利分析倡导者们强调政府机构和其他决策者们有责任去落实地方公众能够用好他们所拥有的权利”，④Peter Laban，“Accountability and Rights in Right Based Approaches for Local Water Governance，”Water Resource Development，Vol．23，No．2，2007，pp．355-367．但是“对于普通公民而言，公共政策的复杂性经常让他们难以充分了解 (有时甚至是无法理解)他们的利益何在”。⑤罗伯特·达尔:《论政治平等》，台北:五南图书出版有限公司，2009年，第85页。也就是说，贫困农民甚至都不知道自己的权利有什么，更不会知道有哪些权利需要去维护。因此，作为政府公共服务职能的补充，同样以满足公共利益为目标的社会组织就越来越走上了前台。正如有学者所言，“既然政府提供的福利并不能帮助穷人，就应当减少政府在治理贫穷中的作为”。⑥D·J·拉文德兰:《建立一种权利视角》。

从现实来看，我国农村扶贫在不断地完善，国家所能够采取的治理方式和政策工具也越来越多元化。有学者指出，我国农村扶贫经历了“解除和放松各种管制”“行政治理开始发挥作用”两个阶段之后，已经到了一个“基于市场发展型治理和基于权利的保护型治理”的阶段。①李小云:《我国农村扶贫战略实施的治理问题》，《贵州社会科学》2013年第7期。现阶段，从国家范围来说，扶贫由政府 (包括专职和非专职的部门)、社会、市场和贫困农民四个方面共同推动。在政府扶贫已经越来越显现出边际效应递减的情况下，市场和社会越来越多地承担了扶贫职能。很多学者认为市场的作用非常明显，甚至将我国反贫困的成就主要归功于市场经济的发展，从而希望进一步发展市场经济，通过更加明确的市场战略来促进贫困地区和贫困农民的发展。这些研究者往往认为“更受保障的财产权利、更加自由的市场以及更加纯粹和完全的竞争就足以确保一个社会的公正、繁荣及和谐”，但“不幸的是，这并没有那么简单”。②托马斯·皮凯蒂:《21世纪资本论》，第31页。如前所言，贫困地区和贫困农民在市场上的竞争力是不足的，在没有提升其竞争力的情况下，通过市场来自由选择，两极分化的程度将会越来越高。

从治理的角度来看，社会组织是相对于国家权威组织、市场企业组织的第三部门的主要载体形式，包括社会团体、民办非企业单位、基金会、社区组织等，每一个组织都有其使命和目标。相对于政府和企业组织而言，社会组织扶贫对贫困地区和贫困人口的识别功能较强、瞄准的精度较高，更清楚贫困农民的权利状态，也最能发挥贫困农民的积极性。所以社会组织的扶贫不仅能够提高贫困农民的收入水平，还能缓解贫困农民的能力贫困和权利贫困。③李红玲:《农民专业合作组织的多元扶贫逻辑与公共治理》，《贵州社会科学》2014年第7期。

三、社会组织救济贫困农民的具体路径

作为政府扶贫的补充，社会组织救济贫困农民是在国家法规政策的范围内来完成的。它必须结合自身的各种优势从贫困农民的具体权利要求出发来有针对性地满足其需求。在当前，社会组织救济贫困农民，特别要关切到每一位真正的贫困农民，关切到每一位贫困农民的权利，将改善和提升贫困农民的权利作为其扶贫的出发点和旨归。

(一)自下而上地筛选出真正的贫困农民

政府扶贫的范围广，政策的统一性要求使得其经常在扶贫时也将一部分非贫困农民包括在内。社会组织的目标指向性强，可以通过多种方式来确保有限的扶贫资源投入到真正贫困的农民手中。比如，社会组织可以针对特定的贫困人群开展特定的扶贫项目，如“母婴平安120行动”项目只针对贫困母婴;“扶贫中国行”活动就是通过寒暑假高校学生返乡调查后所确定的贫困档案来选择贫困农民。而且，社会组织确定的扶贫对象有较政府选择的扶贫对象更高的动态性，它会因扶贫对象具体条件的变化加以及时调整。

政府选择扶贫对象的方式主要是自上而下的，而社会组织则主要是自下而上地选择。自上而下地选择扶贫对象，贫困农民的知情权、参与权就会被剥夺，造成贫困农民在现实当中经常处于被动等待的地位。社会组织则是最大限度地调动农民自身参与扶贫的积极性，使之主动加入脱贫致富的队伍。主动参与优于被动接受，主动参与更有助于农民的自力更生、自我改变贫困面貌的强烈欲望的产生。自下而上扶贫方式最基本的做法就是先了解谁最贫困、谁最需要帮助、谁最可能通过救助实现脱贫等现实问题，然后选定实施救助的对象，进而实施救助行为。这种方式能最全面而直接地了解贫困的真实现状，掌握贫困对象的贫困资料，从而有针对性地准确地实施扶贫行为。而且，贫困农民还可以主动找社会组织以争取资金等扶持。这是自上而下的办法不可能做到的。这样的结果就是只要贫困农民想要脱贫致富那么就有可能获得资金扶持，换句话说，这样的资金投入对象就一定是贫困农民。比如，江西省山江湖可持续发展促进会为完成扶贫项目，就经常派相关工作人员深入到江西省宁都县黄石乡沙子岭村，走家串户调查村民穷困原因;特别是通过召集村民开座谈会，让村民自己说出贫困的原因，并使村民了解到社会组织参与扶贫的核心就是“村民做主”。村民们在他们的带动下，认识到了导致其贫困的原因来自于田少、没技术、缺水等，并下决心积极参与扶贫项目以早日脱贫。

(二)实施点对点的扶持

所谓点对点扶持，就是将社会组织与扶贫对象一一对应起来，使每一个扶贫对象都有一个非常明确的组织或人员与之相联。点对点扶持通常将扶持贫困农民与扶持贫困地区 (乡、村)结合起来，并尽量满足扶贫对象的各种合理需求。贫困农民主要集中于贫困地区，社会组织可以通过扶持贫困乡(村)来促进贫困农民摆脱贫困。一般来说，社会组织会首先与乡镇政府以及相关扶贫单位合作以协调各种资源，获得相关支持。然后，社会组织再与扶持村建立直接的联系，确定扶持关系并接受村级监督。村级组织负责发动贫困农民参与社会组织的扶贫活动。继而，社会组织会对该村进行详细的调查与评估，确保其扶持对象是真正的贫困农民。接着，社会组织会动员贫困农民着手制定扶贫规划，使规划既符合贫困农民的合理需求又符合该村的实际情况。最后，通过各种方式筹集资金、实施规划并保持全过程的公开透明与受到贫困农民的监督。

贫困农民的需求具有多样性与动态性。要适应这种情况，社会组织的扶持必须更加精心。首先，社会组织的扶持应该是全方位的，即一旦选定了扶持对象，那么就不能仅仅是简单地投入资金还要从多个角度来进行扶持。比如，“小额信贷扶贫项目向那些不能获得商业金融服务的贫困人口尤其是妇女提供小额信贷，并全程提供技术培训、市场信息等支持性服务，逐步提高贫困人口的自我发展能力，脱贫致富”。①顾仲阳:《同是小额信贷这个项目不一般》，《人民日报》2008年12月21日，第6版。提供培训与传播知识是社会组织扶贫的主要方式。之所以这样，是因为它们能够提升贫困农民的素质和知识结构。而且，这种智识上的改变也符合扶贫先要扶智、输血不如造血的观念。目前许多社会组织在扶贫工作中广泛开展了智力扶贫工程，如中国儿童少年基金会智力扶贫工程就旨在把扶贫救济与技能培训和对大龄女童的职业培训相结合，把农村普及义务教育与职业技术教育相对接，培养大批技术人才，实现农村劳动力转移，做到培训一人，就业一人;脱贫一户，带动一片，推动贫困地区整体脱贫。②李菊兰:《关于非政府组织扶贫方式的探讨》，《陕西农业科学》2008年第3期。

(三)赋权贫困农民

农民的贫困主要表现为权利的缺失，那么从根本上来说，要使其摆脱贫困的状态就是要使其重新获得权利或者满足其权利需求。赋权贫困农民也就成为扶贫最直接的方式。权利分析方法关涉到赋权、伙伴关系、义务、权利与责任、社会排斥和可持续发展。③Laban，“Accountability and Rights in Right Based Approaches for Local Water Governance，”pp．355-367．它认为，反贫困“不仅包含慈善或者单纯的经济发展，而且还意味着应当有一种机制，使得那些无法享受到ESC(经济-社会-文化)权利的人们也能够并且有能力去主张自己的权利”。④D·J·拉文德兰:《建立一种权利视角》。约翰·弗里德曼据此提出了一个赋权模型。

图1 约翰·弗里德曼的赋权模型⑤ 约翰·弗里德曼:《再思贫困:赋权与公民权》，《国际社会科学杂志》(中文版)1997年第2期。

如图所示，赋权是由国家和社会两个层面来完成的。从国家层面来说，就是“赋予公民各种制度化的权利，从而允许他们作为自主性的行动者，组织起来，并围绕公共政策展开竞争”。⑥联合国社会发展研究院:《反对贫困与不平等——结构变迁、社会政策与政治》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2011年第4期。而从社会层面来说，就是要通过社会组织来教育和启发贫困农民，使之能够有效地争取权利、享用权利。具体说来，社会组织的赋权既要在国家的政策空间范围内又要结合自身的优势与定位来进行。首先，社会组织需要促进贫困农民积极参与扶贫活动，在实践过程中推广参与式扶贫。参与式扶贫强调贫困农民在扶贫过程中的主体地位，从扶贫规划、资金安排、项目实施到监督评估都需要充分调动贫困农民的积极性，并真正发挥他们的作用。其次，社会组织在扶贫的过程中要提供经常性的培训。培训内容要根据贫困农民的需要来设计。结合贫困农民的权利缺失来看，他们最为需要的是参与市场的意识与能力。社会组织可以通过各种合适的方式提供就业培训、营销培训、商务培训等。最后，社会组织需要使贫困农民意识到参与的重要性，并通过不同形式的参与来锻炼贫困农民的参与能力。实际上，社会组织不可能永远扶持某一个贫困地区或贫困农户，因此，当社会组织离开之后，要使贫困农民能够长期维持在脱贫状态或有能力依靠他们自身脱贫致富。社会组织可以为贫困农民提供参与的试验场，在不同事务、不同场合训练贫困农民争取权利的方式、享用权利的效果。也就是说，要让贫困农民尝到当家作主的各种好处，从而能够有效地获得权利与运用权利。

农民的贫困主要是权利贫困正在被更多的人所认识和接受。相对于政府与市场的扶贫来说，社会组织有其优势。社会组织除了可以直接规范地扶持贫困农民之外，更重要的是通过发挥其教育和培训的功能，在政府的规定范围内赋权贫困农民。只有有效地赋权才能将反贫困的效果长久地保持下去。当然，这段路还很长，还需要社会组织拥有更有效的筹资能力、获得贫困农民的充分信任，并将其促进和维护公共利益的功能更好地发挥出来。