善治视阈下我国公共决策中公民参与障碍及其化解路径探析

柯 华

公民参与，是指公民在公共决策过程中，通过一定的方式表达自己的意愿和诉求，从而影响公共决策的行为。公民参与是现代社会民主制度赖以存在的基石，也是民主政治的基本特征。中共十八届四中全会明确指出，建设社会主义法治国家，在决策中必须把公众参与纳入法定程序，这就彰显了公民参与公共决策的极端重要性。笔者以为，基于善治理论视角研究公民参与，有助于正确认识我国公民参与的价值、障碍和路径，亦有助于对我国公民参与的未来进行准确预测和建议。

一、善治理论的要义及其善治视阈下我国公民参与公共决策的价值

善治是治理的延伸和发展。治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续的过程”。①全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》，伦敦:牛津大学出版社，1995年，第23页。“治理”不同于“统治”，主要体现在两者的主体不同、权力运行向度不同、运作方式不同、权威来源不同，如下表。

表1 治理与统治的区别② Lester M．Salamon，ed．，The Tools of Government:A Guide to New Governance，New York:Oxford University Press，2002，p．9．

治理理论的背景是为弥补市场和政府在调控和协调过程中的某些不足，以解决政府失灵和市场失灵问题。但这并不意味着治理是万能的，它有着许多局限性。比如，新的多元化治理主体缺乏政治强制力，可能会影响社会公平公正和社会秩序稳定;新的多元化治理主体难以代替市场有效配置资源，可能会影响经济社会发展的效率;各治理主体之间也存在着利益冲突，可能会导致共同目标无法达成等，这些问题如不能彻底解决，就可能产生治理危机。为克服治理失灵，“善治”理论应运而生。

所谓“善治”，就是治理的理想状态，它具有以下基本要素:(1)政府的合法性。政府的权威要建立在被大多数人内心自觉认同的基础上。(2)法治政府。其核心是政府必须依法行政。(3)透明政府。政务要公开，以便公民参与和监督。(4)责任性。人们特别是政府机关公职人员应当对自己的行为负责。(5)回应性。公民的诉求能得到公共管理机构和管理人员及时和负责的反应，必要时还必须主动向公民征询意见，解释政策。(6)有效性。政府要在最大限度地降低成本的前提下提高行政效率。(7)参与。公民有参与国家政治生活和社会生活的畅通渠道。(8)稳定。社会和谐，安定有序。(9)廉洁。政府官员清廉奉公。(10)公正。公民在政治、经济等方面享有平等的权利。①俞可平:《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。

综上，不难看出，善治理论在继承治理理论的基本价值观基础上，进一步补充和完善了治理理论，它强调两个关键因素:政府和公民。善治要求政府与公民积极合作，而合作的关键在于公民必须拥有足够的政治权利参与公共管理活动。公民要真正实现有效参与，就必须依托健全和成熟的公民社会，进行组织化参与。这样，善治理论就为我们探讨公民参与公共决策提供了一个新的可比对的分析框架和研究视角。笔者以为，基于善治视阈，公民参与公共决策的价值主要有以下三个方面。

(一)公民参与确保了公共政策和政府的合法性

善治是治理的最佳状态。相对于传统官僚制追求效率至上，重视工具理性，善治理论更重视价值理性，更注重社会公平、公正，强调公共利益。在善治理论看来，“治理”不等于“统治”，治理的目的在于合理运用权力去引导和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。②俞可平:《治理与善治》，北京:社会科学文献出版社，2000年，第46页。这就决定了在公共决策过程中，必须有多元主体 (政府、公民和非政府组织等)共同参与。公共政策关系到广大人民群众的切身利益，受到人们的广泛关注，公共政策能否得到广大人民群众的拥护和认同，是公共政策是否合法的基本前提。如果公共决策由政府单方面做出，广大群众的利益诉求得不到及时回应，那么它必然不能得到广大群众的认可和支持，必然会导致政府统治合法性危机，影响社会和谐稳定。

(二)提高了公共决策的质量，有利于公共政策的执行

公共决策活动是一个动态化的能动性活动过程，它由多个环节构成。公共决策过程是由问题建构、方案设计、方案抉择等活动阶段顺次连接或混合协同而成的理性行为链条。公众参与使传统封闭性决策系统朝着动态化、开放化的方向发展，从而优化和改善公共决策的过程。③高卫星:《行政决策中的公众参与浅议》，《领导科学》2006年第22期。公众通过制度化的渠道表达他们的利益诉求，将自身关注的或与自身利益相关的问题通过提案等方式向政府等有关部门反映，从而使公共决策的回应目标更加客观真实。通过咨询、公示、听证等方式，政府获取了大量信息，知悉各阶层的利益欲求，有利于政府部门均衡各方利益，协调各方关系，适时制定出反映公共利益的决策方案。通过与公众的不断互动，不断完善公共决策，避免了传统官僚体制中极少数领导拍板定案的弊端，推动了公共决策的民主化、公开化和科学化，有利于政府廉洁高效以及社会的公正和稳定。由于公民广泛参与了公共决策的全过程，公共政策容易被公众接受，执行起来也会较顺畅。

(三)有助于公民提高自身能力，实现自身利益

公民参与公共决策的过程，也是公民的参与意识得到培养、参与能力得到提高的过程。通过参与，公民的潜能得到释放，自主精神得到张扬，能力得到提升;通过参与，公民表达了他们的利益诉求，有助于自身利益的实现。

二、善治视阈下现阶段我国公民参与公共决策的障碍

善治理论不仅强调治理主体的多元，而且强调法治、透明性、责任性、回应性、稳定、廉洁、有效性、公正，强调各治理主体要有相应的理念和能力，从这些方面来看，现阶段，我国公民参与公共决策仍面临以下障碍。

(一)公民资格不够，参与素质偏低，参与能力不足

首先，公民资格不够，缺乏正确的参与意识。在善治理论看来，作为公共决策主体之一的公民，要具备现代公民资格，必须具有强烈的主体意识、权利意识、责任意识和公共意识。美国学者鲍克斯根据公民对公共事务态度的不同，把公民分为三种类型:搭便车者、守门员和积极的公民。积极的公民关心公共利益，积极参与公共决策，充满活力。搭便车式公民对公共事务不大关心，希望让别人代其参与而获取利益，他只是一个纯粹的公共服务的消费者。守门员式公民只关心与自身利益相关的公共事务，关注自己的利益不受侵害。①Richard C．Box，Citizen Governance:Leading American Communities into 21st Centuries，California:SAGE Publications，Inc．，1998，pp．73-74．很明显，在三种公民中只有积极的公民才具有真正公民资格，才是善治所认可的那种公民。从目前来看，我国公民中搭便车者和守门员类型的人数还不少，这在一定程度上阻碍了公民参与公共决策的进程。

其次，参与知识欠缺，参与能力不足。现代公共决策往往具有较强的专业技术性，对参与决策的公民的要求也越来越高，而很多公民知识有限，这就不可避免地影响了公民参与的广度和深度。数年前，大型PX项目欲落户厦门，遭到厦门广大公众的强烈抵制，最后不得不安家漳州，就与厦门公众对PX知识缺乏了解有极大关系。现阶段，我国公民参与公共决策的能力明显不足，与善治的要求不符，主要表现为:第一，学习能力不强。学习能力，主要由学习意识、学习模式、观察能力、模仿能力等要素构成，由于我国有相当一部分公民文化素质偏低，学习方法欠妥，学习的主动性和积极性不高，学习能力比较差。第二，理解能力偏低。理解能力与学习能力有密切关系，学习能力不强，必然导致理解能力偏低。在公民参与过程中，不少公民对公共决策的过程和方式不理解，对自身利益需求与社会资源有限不能满足其欲求之间的矛盾感到困惑。第三，沟通能力不足。公民与他人、政府和团体的沟通是通过相互讨论、协商等方式进行的，需要一定的技巧，这方面，我国公民亦亟待提高。第四，利益表达能力欠缺。利益表达包括对利益的认知、利益表达意识、利益表达方式等等，相当一部分公民对自身权益不了解，表达欲望不强，部分公民当自身的权益被侵害时，往往采取非理性方式去应对，结果事与愿违。

(二)公民参与的政策法规不健全，公民参与缺乏制度保障

善治的过程实际上是国家权力回归社会、还政于民的过程，善治有赖于公民与政府和其他社会组织的合作，有赖于公民对权威的内心自觉认同。在公民参与过程中，由于民意是分散和多变的，参与人数越多，分歧也就越大。为了达成共识，公众之间、公众与政府之间需要花费大量的时间进行辩论、协商与沟通，从而使公共决策不易做出，这在一定程度上确实会牺牲决策效率。但我们一定要认识到，只有经过多次辩论、协商与沟通后形成的决策，才能真正经得起时间的考验，才能被各阶层民众普遍接受。一些地方政府往往以公民参与会增加决策成本、牺牲决策效率为名，“为民作主”，习惯于主宰决策过程，发号施令。部分政府部门，“经济人”角色明显，常常把政策制定与本部门利益挂钩，努力追逐本部门利益最大化。当公众参与可能危及他们的利益时，这些部门会制造障碍，阻隔公民参与决策过程，致使公民自主参与的程度不高，而与善治的要求背道而驰。

善治离不开法治，没有良好的法治，就不可能产生有责任性、回应性的政府，社会公正、政府透明廉洁高效、社会和谐稳定就不复存在，公民有效参与只能是一句空话。相关政策法规体系不健全，也是目前影响我国公民有效参与的一大障碍。尽管我国法律对公民参与权做了原则规定，但对公民参与权的实现与程序尚无健全的法律体系保障，这就导致在公共决策中公民参与流于形式，没有实效。如一些地方举办的听证会，几乎都是涨价会，这对广大民众特别是弱势群体十分不公，严重损害了他们的利益。②姜晓萍:《构建服务型政府进程中的公民参与》，《社会科学研究》2007年第4期。公民参与的制度化缺失，使得公民参与比较被动，利益诉求不能得到及时回应，造成公众与政府之间关系紧张，参与的效果不佳。

(三)非政府组织发育不良，制约了公民理性有序参与

善治理论认为，健全发达的公民社会是善治的前提和基础，而健全发达的公民社会形成的重要标志就是非政府组织的成熟。非政府组织，指除政府部门和营利组织之外的各种社团、专业协会、基金会、行业组织、慈善机构等合法社会组织。清华大学NGO研究所王名教授把非政府组织、非营利性组织和公民社会三者等同视之。由于非政府组织具有非营利性、公共性、自主性和民间性等特征，随着社会的发展，它们所发挥的作用也越来越大。非政府组织是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有效手段，它的发展可以弥补公民因个体力量单薄与政府博弈的不平等性，是公民与政府之间不可缺少的桥梁。一方面，它能把公民个人意见和诉求向政府反馈，为政府决策提供参考，提高政府决策的民主性和科学性，使政府决策更加符合民意;另一方面，有助于公民对政府决策的了解和认同，使相关决策能够贯彻落实。此外，非政府组织还具有培养公民对社会事务的关注度、增强公民的社会责任感、提高公民素质的功能。然而，由于我国非政府组织存在数量偏少、自身定位不准、组织官僚化明显、自主性不强、经费不足、运作能力有限、经验短缺、内部管理不善、自律性较差等问题，不能发挥应有的作用，制约了公民理性有序参与。

三、善治视阈下我国公民参与公共决策的路径选择

由上可知，由于我国公共决策的三个主体公民、政府和非政府组织在理念 (或意识)、自身定位和能力等方面还存在不足，三个主体之间的互动、协商与合作也很不够，致使公共决策问题较多，这不符合善治的要求。唯有这三者改变理念 (或意识)、明确责任、找准定位、提升能力，加强沟通与协作，才能优化公民参与环境、拓展公民参与途径、完善公民参与制度、提高公民参与效果，使公共决策最大限度地代表广大公民的利益，最终实现善治的目标。

(一)培育公民文化，塑造积极公民精神，提升公民参与能力

中国几千年的专制社会导致公民文化发育不良，因此，必须大力发展教育事业，提高广大公民的文化素质。公民文化水平的高低与公民理性有序参与呈正相关关系，教育的发展有助于公民意识的培养，有利于公民主体意识、公共意识、自由平等观念和理性思维的形成，可以培育公民文化，塑造积极公民精神。除了公民自身要加强学习、勇于实践以外，政府和非政府组织也应积极引导公民由原子式的个人参与走向组织化参与。在参与过程中，形成公民与公民、公民与非政府组织、公民与政府之间的良性互动与沟通，从而使公民的学习、理解、沟通、协调、利益表达等能力在实践中得到不断提高。

(二)转变政府理念，明确政府责任，创新公民参与路径，完善公民参与制度

首先，政府部门要树立有限理性的行政决策理念，要充分认识到公民参与对公共决策的极端重要性，变“为民作主”为“让民作主”。有限理性的决策理念就是政府要认识到自身知识、信息等方面的不足，必须引入外部资源，以弥补自身的缺陷。公共决策的过程应当是政府、非政府组织和公民等决策主体相互协作、达成共识的过程，只有多方真诚合作，才能避免公共决策的失误。

其次，政府要明确自身责任，为公民参与创造良好的环境。政府部门要改变自身独断专行的作风，做到政务公开，让公民能获悉政府运作的信息，公民如果没有知情权，利益表达权就无从谈起，公民知情了，就会把自身的诉求表达出来，政府部门才能做出正确的回应。尊重民意在公共决策中极为重要，好的决策必须建立在顺应民意的基础上，只有尊重民意，才能确保公共决策的公平性和科学性，才能使公共决策得到广大民众的拥护和支持。

再次，健全法规制度，拓展公民参与途径和方式。要改变目前相关法规在公民参与问题上操作性不强的弊端，对公民参与的范围、内容、形式等方面予以明确规范，使公民参与能落到实处。由于公共政策的制定和执行是一个复杂的过程，如果参与方式选择不当，就会影响公共政策制定和执行的质量，并导致公民参与流于形式。在我国，公共决策范围大小不一，大到国家立法层面，小到城市社区、农村村组的具体公共事务，这就决定了公民参与必须选择适当的方式。在这方面，政府责无旁贷。政府部门一定要根据公共政策议题的内在要求，理性地选择公民参与方式。譬如，国家要提高个人所得税起征点，修改相关法律，就必须确保沟通渠道的畅通，充分听取公众意见，使公众参与具有广泛代表性，因而，采用公民网上参与、公民问卷调查或访谈等参与方式就比较好，在这些参与方式中，公民参与讨论、提出建议并不直接投票决策，但对最终政策的形成会起良好作用。再譬如，以政策接受和支持为目的的公民参与 (如旧城改造拆迁和安置之类)，就要求公民广泛支持、合作和理解。在这个过程中，各方要达成共识，必须反复沟通和协商。因而，对这一类型的公民参与，应选择有一定力度和深度的参与形式，如公民大会、座谈会、听证会、调解斡旋等。①孙柏瑛:《公民参与形式的类型及其适用性分析》，《中国人民大学学报》2005年第5期。我国地域辽阔，人口众多，各地经济社会发展水平有很大差距，这一国情，决定了各地在选择公民参与方式方面切不可搞一刀切，要求各级政府在依法行政的前提下，在自身职权范围内积极探索适合当时当地情况的公民参与途径和方式，通过完善公民利益表达和政府回应互动机制，促使公民积极有效参与。

(三)加快非政府组织建设，充分发挥非政府组织在公民参与公共决策中的作用

首先，要完善相关法律制度，为非政府组织的发展营造良好的外在环境。结社自由是宪法赋予公民的基本权利，这就奠定了非政府组织合法性的基础。但由于我国目前还没有专门针对非政府组织的法律法规以及规范，公民结社缺乏实质性的法律保障，这就严重制约了非政府组织的发展。因此，必须尽快制定适合我国国情的有利于非政府组织成长的法律法规，明确非政府组织的性质和地位，使其规范运作，改变目前非政府组织合法化门槛过高、手续过繁等问题，为非政府组织的健康发展提供法律制度方面的保证。②向波:《善治理念下我国NGO发展的境遇与理路》，《新视野》2008年第1期。

其次，要加强非政府组织自身建设。非政府组织要充分发挥自身在公民与政府之间的桥梁作用，必须更新观念，锐意创新，搞好内部管理，强化组织自律，依法规范自己的行为，维护自身权利。同时，非政府组织之间也可相互交流、取长补短，还可借鉴发达国家非政府组织发展的成功经验，提升自身能力。在目前外在法制环境不是十分良好的情况下，非政府组织既要重视处理好与政府的关系，加强与政府合作，寻求政府的理解与支持，在国家计划和政策指导下依法开展活动，还要保持自身的独立性，防止成为政府的附庸，蜕变为“准政府”“二政府”。

再次，非政府组织要利用自身长处，充分发挥自身作用。非政府组织具有公共性和民间性 (草根性)等特征和优势，容易使广大公众产生亲近感，非政府组织灵活高效的工作方式使它能有效吸纳公众的利益要求，通过反映民意，影响政府决策的制定与执行，切实提高政府的责任感和回应力。一些非政府组织还承担了原来由政府负责的部分公共事务，可以说，在多元化治理结构中，非政府组织在政府和公民之间架起了一座桥梁，为公民参与公共决策提供了坚实的平台。时至今日，我国公民参与的范围不断扩大，参与的水平不断提高，这是不争的事实。公民参与公共决策的绩效如何?怎样对其进行评估?这是一个极其重要的问题，事关公共治理的成败。这也是一个到目前为止解决得不够好的一个问题。以往有关公民参与的绩效评估大多由政府包揽，无论是数据的收集、处理还是分析大多由政府相关部门负责，由于没有建立科学的评估体系，在评估程序、内容、方法、指标等方面很随意，加之评价结果与自身利益密切相关，很难避免“暗箱操作”的嫌疑，影响了结果的客观性和准确性，降低了政府的公信力。因此，政府部门应明智地把此类事务交给具有独立性和专业性的第三方——非政府组织去操作，以充分发挥非政府组织的独特作用。非政府组织的性质决定了它一定会充分利用自己的专业人才，在认真调研的基础上，通过严格的评估程序、科学的指标设定 (客观指标和主观指标的合理均衡)，运用先进的研究方法 (如顾客满意度指数模型等)和现代化手段，及时对信息进行收集、分析和总结，使评估结果客观、真实、可信，最终将评估结论有效传递给政府和反馈给民众，以利于进一步完善和改进公共政策，提高公共政策的执行力，激发广大公民参与热情。

四、结论与展望

如前所述，善治是治理的理想状态，善治理论反对管理主义效率至上，在重视工具理性的同时，更加强调社会公平公正的价值理性，这是对现代性公共行政理念的某种超越。善治理论强调社会机制在治理中的重要作用，强调通过公民参与，限制政府权力，让公民获得其应有的话语权，其实质是为了“实现社会与公民、国家与人民、政府与市场、政治与生活之间的共通”。①周霞:《公共行政职能的变革与和谐社会》，《广东行政学院学报》2006年第4期。从古至今，人类社会治理模式有三种，即古代的统治型、近现代的管理型和当代的服务型，②张康之:《社会治理中的价值》，《国家行政学院学报》2003年第5期。统治型社会治理模式是权威—等级—依附三位一体的，在这种治理模式中，只有臣民，没有公民，广大民众无权参与公共决策。管理型社会治理模式在前期是契约—控制—服从三位一体，在后期是竞争—管理—协作三位一体，在这种治理模式下公民参与公共决策受到种种限制。服务型社会治理模式是服务—信任—合作三位一体，公民成为公共决策的重要主体，能够参与公共决策的全过程。近现代民主宪政理论认为，行政权(即体现政府义务的公权)与公民权 (即体现人民主权的私权)之间有着内在的、有机的统一关系，社会治理模式与这两者在公共行政中的地位密切相关。在前现代统治型治理模式中，行政权彻底压倒了个人权利，有国家，无社会。在现代管理型治理模式中，行政权大于公民权 (个人权利)，强国家，弱社会。在后现代服务型治理模式中，小政府，大社会，公民权和行政权并重。最后一种治理模式，就是善治，目前在世界范围内仅处于起步状态，尚未成型。

当前，我国正处于现代化中期，社会治理模式在实践中表现为前现代性、现代性、后现代性兼而有之，尽管在数年前我国就提出了要建设服务型政府、法治政府、有限政府，但直到今天我们离这一目标仍相差甚远，这是不争的事实。面对全面建设小康社会、实现现代化的重任，面对公民素质较低、参与能力有限、公民社会发育不良等现状，笔者以为，适当的行政集权在当代中国是必要的，体现在公共决策中，政府应为绝对主体，非政府组织、公民只能是相对主体，公民参与公共决策应理性有序，服从国家经济社会发展大局，防止过度。就是说，在现阶段，在我国行政权大于公民权，强国家、弱社会仍有其合理性。

可以预见，随着经济社会的发展、公民社会的不断成熟、公民素质的不断提高，在不远的将来，善治应成为我国社会治理的模式，公共决策中要寻求行政权与公民权的均衡或者公民权略大于行政权。届时，政府、非政府组织、公民等公共决策主体在决策过程中地位是完全平等的，彼此之间相互信任，通过协商、沟通，形成共识。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:构建社会主义协商民主体系，建设社会主义协商民主制度，使协商民主真正做到广泛多层制度化发展。笔者以为，这为我国公民参与公共决策指明了方向，也是中国式善治追求的目标。