基于乡镇视角下城乡建设用地增减挂钩政策的思考

吕贤旺

摘    要：增减挂钩政策是解决当前城镇化进程中土地供需矛盾行之有效的方法之一。文章采用数理统计分析方法，通过实地调研详述了双凤镇增减挂钩的现状、模式、利弊分析等。结果表明：（1）双凤镇增减挂钩面积占太仓市总增减挂钩面积比重最大。其采用宅基地流转和土地复垦两种形式来实现增减挂钩;（2）政府主导型的增减挂钩运行模式既有利于推进新农村建设、合理规划产业布局等优点，也存在着重视眼前利益，忽略质量指标、资金来源单一难以为继等缺点。在此基础上，笔者对当前增减挂钩工作提出了正确合理看待指标、转变增减挂钩模式、制定科学监管制度等对策和措施，以期为未来制定城乡建设用地政策提供参考。

关键词：城乡建设用地;增减挂钩;新农村建设;双凤镇

中图分类号：F321.1              文献标识码：A          DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.023

Research of Urban and Rural Construction Land Increase or Decrease Hook

——Take Shuangfeng Town for Case

LYU Xian-wang

（Yancheng Normal University， Yancheng， Jiangsu 224051， China ）

Abscart： At present， China's urbanization process is accelerating， the rapid economic development， increasing the construction land also need to ensure the number of basic farmland， increase or decrease the implementation of the linked. Using literature research method and the theory and empirical research method， introduces the Shuangfeng town of profiles and Shuangfeng town linked to changes in the status quo， pattern， the pros and cons analysis and put forward relevant suggestions. The research shows that the Shuangfeng town homestead circulation and land reclamation in two forms to implement the pothook. Shuangfeng town Taicang City linked area accounted for the largest proportion of the total area of the hook. Mainly uses the government dominant mode of operation. Through urban and rural construction land increase or decrease， so that the rural landscape， the layout of the industry more reasonable. But Shuangfeng town design linked to changes still exist a series of problems， if only pay attention to the balance of the number of ignoring the mass balance， the implementation of funding is difficult. At last， the author put forward some corresponding measures for the existing problems of the increase or decrease of the hook work.

Key words： urban and rural construction land; increase and decrease link; the new rural construction; Shuangfeng town

土地资源增减挂钩是解决推进城镇化进程中土地供需矛盾行之有效的方法之一，其具有统筹性强、规划布局合理、资源节约利用等优势。2008年国土部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确其内涵：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[4]。

纵观诸多研究，学者们大都从宏观层面解读国家政策、分析影响机理等，但从微观层面实证检验并不多。乡镇是我国最基层的行政机构，有承上启下、沟通城乡的重要作用。笔者以苏州太仓市双凤镇为研究对象，试图从乡镇级这一微观角度出发，解读土地增减挂钩办法实行近10年来的效果，以期对未来土地规划提供依据。

1    双凤镇增减挂钩基本情况

1.1    双凤镇增减挂钩的概况

目前，双凤镇基本农田保护区面积3 749.0 hm2，主要分布在庆丰村、新湖村和新闯村。全镇一般农地区面积324.3 hm2，分布在泥泾村和维新村。林业用地区面积359.0 hm2，分布在主要道路、河流两侧，村庄、湖泊四周等。城镇建设用地区面积418.0 hm2，集中于镇区。村镇建设用地区面积661.7 hm2，分布于各规划保留、发展的村庄（表1）。

2014年太仓市共复垦56.55 hm2，其中双凤镇总共为17.9 hm2，所占比重为31.66%，分为7个小项目。从土地类型现状看，自2006年实行增减挂钩政策后，双凤镇在保持农用地基本不变的情况下，积极推进土地增减挂钩，通过土地置换、开发其他土地来保障城市建设用地的需求。农村用地基本不变或稍有增加，而建设用地与土地后备资源呈现出此消彼长的趋势。预计到2020年，农用地为4 556.8 hm2，占土地总面积的72.10%;建设用地1 247.4 hm2，占19.74%;其他土地516.3 hm2，占8.16%。

1.2    宅基地流转现状

宅基地流转是土地增减挂钩的重要组成部分。随着城镇化深入推进，社会变迁加剧，人口向中心城市集聚，导致农村宅基地空置，造成土地资源极大浪费。双凤镇于 2005年实施了宅基地流转政策，主要采用以地换房的形式。凡在城镇规划区内，因城镇建设需要，被拆迁住户一律按有关规定进行拆迁补偿，以公寓房进行安置。政府支持和鼓励被拆迁户接受货币安置，持币进城、进镇购买商品房。目前，新闯村和凤中村126户居民集中安置在凤祥苑，置换出的2 500余hm2土地用于基本农田建设。

1.3    土地复垦现状

土地复垦也是土地增减挂钩的一部分，是指对于在生产建设活动和自然灾害中被损坏的土地，采取一系列土地整治措施，使其达到可被重新利用的状态[2]。双凤镇土地复垦项目范围东接吴塘河，南接太平河，西至周市镇，北接杨林塘。项目区整理土地面积1 218.88 hm2，项目区净增耕地84.08 hm2，涉及维新、新湖、新卫、新闯四村的土地。还规划建设了明暗渠、农沟、泵站、机耕桥、田间道路等大量农田基础设施。如今，项目区除了80%的土地面积为高产良田，新建的一批高标准蔬菜大棚也投入使用。土地整理惠及了项目区农民，更推动了现代农业建设。双凤镇复耕的土地绝大部分已流转给农业种植大户，并组建了多个土地、蔬菜等专业合作社，使农民有了增收新载体，当地农业现代化发展步入快车道，形成了以优质稻米为主、无公害蔬菜为辅的区域品牌特色。

此外，双凤镇新湖村洼地较多，比较难耕作的田地都被抛荒或者改成鱼塘。通过复垦，填掉了原有散乱的废沟废塘，变成了连片成规模高标准的农田，同时通过建设水利灌溉设施，解决农田基本建设不配套和农田水利设施建设标准低的问题，坑塘水面和荒地全都被改造成了连片成方的耕地。土地复耕项目的实施，改善了农业生产条件与生态环境，大大提高了耕地质量，复垦后耕地田块规划标准、土壤肥力提高，水利设施得到改善，河道疏竣、修渠清淤、农田灌溉率高达90%。

1.4    双凤镇增减挂钩的运行模式

政府主导模式是双凤镇增减挂钩的运行模式（表2），即主要由政府对挂钩政策进行组织和管理，政府负责各个项目的选址立项、编排规划方案、筹措资金、监督工程执行情况、承担运行风险等。各个企业实施策划项目的具体内容， 建设安置区域并对原居民点进行复垦和整理，对项目质量负责。主要特点是从项目的开展、编排计划到实施再到验收都是由政府来严格控制和把关，资金投入主要来源于政府，监管方法则是以行政手段为主，各项指标的运用也由政府来控制。其目的是通过整体开发、利用和保护土地资源，优化土地利用结构，推进城乡一体化，促进经济社会全面、协调与可持续发展。

2    双凤镇增减挂钩的利弊分析

实施城乡建设用地增减挂钩政策改变了村庄空间布局杂乱无章的局面，促使基本农田形成连片集中，避免了土地资源浪费，提高了土地利用效率，优化了土地结构和空间布局，有利于形成集聚效益和规模效益。但是在项目管理实施过程中也出现了重指标、轻质量，资金不足，落实困难等问题。

2.1    双凤镇城乡建设用地增减挂钩的优点

2.1.1    有利于推进新农村建设    在城市化的发展阶段，人们向中心城市迁移，中心地理论效应明显，其个人生活在城市，而居所却空置在农村，人物分离现象明显，致使大量土地资源浪费。增减挂钩的实施开展，使农村零散居民点得到了整体规划，有效管理。散乱的居民点被拆除，通过有效置换、新建居民区、退居还耕等措施，使耕地和基本农田片片相连，土地结构得到优化，土地资源集中，提高了土地资源利用率。而居民点发展趋势由“大分散小集中”转变为“大集中小分散”[3]，这一方式恰恰符合当前新农村建设的目标和要求，为推进新农村建设提供了支持和参考。此外。居民生活质量和环境也得到了改善，基础设施齐全，医疗卫生教育等社会民生体系相应跟进，生活得到了更好的保障。

2.1.2    有利于产业合理布局规划    产业的发展与扩张必然带来空间布局的变化，其首要面临的即是后备土地资源是否充足的问题。通过实施增减挂钩，对新闯村、勤力村、凤中村等村庄的综合治理，耕地质量得到了提高、各项基础设施得到了改善，农业经营化水平和规模化水平提高。通过置换和整合，双凤镇为第二、三产业的发展提供充足的土地资源，优化了土地资源空间结构，在未来产业规划布局中提供了便利，一定程度上缓解了产业发展城市扩张的过程中所面临的土地瓶颈问题。

2.2    双凤镇城乡建设用地增减挂钩的不足之处

2.2.1    耕地占补不平衡，重指标轻质量    耕地占补平衡要做到数量的平衡，更要做到质量的平衡。双凤镇某些村舍进行建设用地整理过程中，片面追求耕地数量平衡，忽视耕地质量。目前，当地政府为缓解城镇扩张压力以及在自身利益的影响下，往往容易出现建设用地指标“未批先用”的现象、擅自扩大试点范围、复垦的耕地质量不达标、没有及时返回周转指标等问题大量存在。具体项目实施的过程中存在占优补劣、注重指标看轻成果的现象，导致耕地补偿的实施不完善，耕地质量下降，粮食产量受到了严重的影响，与“耕地面积不减少、质量不下降”的挂钩政策要求不相符。

2.2.2    资金来源单一，落实困难    资金落实到位与否是增减挂钩项目能否顺利实施的关键与保障，资金断层或后续供应不足就会影响到项目持续进行。目前，增减挂钩项目资金的主要来源是政府拨款，项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，仅仅靠政府筹集这单一化的集资方式是远远不够，所需成本巨大，以及后续的民生问题均需要考虑，资金短缺会影响增减挂钩项目的如期实施。从当前情况来看，由于拆迁、补偿成本过高以及民生等问题而导致双凤镇无法按时下拨资金的现象确实存在，阻碍了增减挂钩项目的顺利实施。

3    双凤镇增减挂钩工作开展的建议

3.1    正确合理看待指标，保证开垦耕地质量

政府在实施建设用地增减挂钩过程中，不能为了完成指标而对农村乱拆乱建，导致农村后续发展受到影响。要合理看待挂钩指标，不盲目进行根底耕地占补，保证开垦耕地质量。在开垦耕地时，应尽量选质地好的后备土地资源[4]。后备土地资源的开发主要是由其先天条件（如土壤水溶盐含量、有机质含量等）来决定，如果后备土地资源自然质量较低或者先天条件较差，投入再多的物力和人力，也很难获得高质量的耕地。所以，在现有的后备土地资源中，应选择宜耕性可取的、适合复垦的土地，能够保复垦后的耕地质量较高。

3.2    转变增减挂钩模式，多元化筹措资金

双凤镇目前采用的运行模式是政府主导型，项目实施力度、监管力度都较大，但同时也导致资金来源的单一性，资金难以为继，易影响项目进程。双凤镇应积极探索市场导向型的增减挂钩运行模式，多方面、多渠道筹措资金，政府放权于市场，通过招标、引标等方法，引入有资质的建筑商和行销商承建项目，同时政府不再是项目实施的主体，其职能转变为规划引导和服务监管。只有这样，双凤镇土地增减挂钩项目的实施既有政府权威性的保证，也有多元化资金持续供给，项目实施才能顺利进行。

3.3    制定科学监管制度，推动挂钩有序进行

科学合理的增减挂钩是新农村建设的推进器。在实施过程中，缺乏监管会导致项目中断，实施方可能存在畏难情绪，应付完成项目，使其与原先的规划发生偏离。因此，需要制定合理的项目监管体系，从项目的制定、规划到项目的具体实施，每一环节都要通过验证，政府及时跟踪服务，确保项目进程的有序推进。只有制定科学制度监督约束挂钩项目的实施，才能挂钩健康、有序进行。

4    结束语

土地增加挂钩为双凤镇新农村建设发挥了巨大的作用，其优化了土地结构，改善了农村环境，促进了产业合理布局。但在过程中也容易忽视了土地质量的均衡，且资金落实较难。因此，在未来的建设中，建议合理看待挂钩指标，保障高质量土地资源，建立多元投资机制，制定科学合理监管制度。增减挂钩是一项新政策，获取数据比较困难，本文存在一定的局限性，在一定程度上影响了分析结果的准确性。未来以双凤镇为例，对不同城市的增减挂钩研究是今后努力的方向！

参考文献：

[1] 中华人民共和国国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 国发[2008]138号.[EB/OL] .（2009-03-02）.http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200903/t20090302_115435.htm.

[2] 张宇，欧名豪，张全景.钩，该怎么挂——对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考[J].中国土地，2006（3）：23-24.

[3] 段瑞兰，孙凯. 关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[J].山东国土资源，2007（11）：32-34.

[4] 张秋惠，薛剑，贾文涛.占补平衡怎样“再平衡”——耕地占补平衡指标市场化交易机制研究[J].中国土地，2014（1）：43-45.