推进生态文明建设的改革路径

◎ 文/童中贤 李敏芳

推进生态文明建设的改革路径

◎ 文/童中贤 李敏芳

以绿色低碳为导向，推动考核评价制度改革

发展好经济是政绩，保护好生态也是政绩。长期以来，一些地方不注重抓生态文明建设，要害在于“GDP”至上的考核体系，不改革这个体系，重速度轻质量、重开发轻保护的现象就难以根本扭转。只有建立完善的考核评价制度，用好考核“指挥棒”，才能激发保护生态环境的“正能量”。

1.树立科学的经济社会发展考核评价理念

建立完善的经济社会发展绿色评价体系和领导干部任期环境质量改善目标考核制度，切实提高生态文明指标的考核权重，对领导干部任期内的环境“增值”和“负债”情况，做到有审计、有考量，并作为提拔任用的一个“硬杠杠”。

2.实施差别化的评价考核制度

对国家和省市规划明确的主体功能区，实行差别化的经济指标考核。一是对禁止开发区域，实行生态环保一票否决制；二是对限制开发区域，弱化经济指标考核，大幅增加生态文明指标权重；三是对重点开发区域，实行经济增长、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等综合评价；四是对于优化开发区域，强化对经济发展质量、效益指标的考核，适当增加生态文明指标权重。

3.实行问题追溯和责任终身追究制

建立和完善领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境严重破坏的要记录在案，实行终身追责。对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉；对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依法追究有关人员监管责任。

以源头保护为重点，推动环境治理机制改革

加强源头保护是解决环境问题的根本之策。过去几十年对环境问题的治理多是治标而不治本，导致环境问题愈演愈烈。要树立源头保护的理念，坚持从空间布局优化、环境准入控制、能源资源节约等方面的源头促进环境保护，推动环境治理方式的转变，解决好各种环境难题。

1.完善主体功能区制度

统筹谋划人口分布、经济布局和城镇化格局，建立健全定位清晰、功能互补、统一衔接的国土空间规划体系。积极推进国家生态文明建设先行示范区，加快划定全国耕地、森林、湿地、水体、物种等生态保护红线，制订生态红线技术规范和生态红线保护管理办法。开展市县空间规划试点，统筹推动“多规合一”。建立国家公园体制，率先支持我国世界自然人文遗产地创建国家公园。

2.完善落实耕地和水资源保护制度

严守耕地红线，完善耕地数量和质量占补平衡与耕地保护激励机制。改革用地计划管理模式，建立产业项目建设用地收回机制，完善工业项目投资强度与用地指标控制制度。严格执行容积率、建筑密度等集约用地指标和多层标准厂房建设标准。认真贯彻落实水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线管理。完善重点流域源头、重要水源涵养区、饮用水源区、水土流失重点预防区保护机制，对国家重点湖泊水库的生态环境实行专项保护。

3.完善产业准入制度

要从根本上缓解经济发展与资源环境之间的矛盾，必须加快经济结构战略性调整，完善产业准入制度，构建科技含量高、资源消耗少、环境污染低的产业结构和生产方式，有效降低发展的资源环境代价，提高发展的质量和效益。切实用好环保的准入和退出手段，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，改造提升传统行业，加快淘汰落后产能。推进国家级和省级循环经济试点，建成具有特色的循环经济工业园区。

以市场机制调节为原则，推动资源环境产权改革

1.加快建立自然资源产权制度

对水流、森林、荒地、湿地等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，并将其纳入现代产权制度改革体系。如率先在全国55个生态文明建设先行示范区建立自然生态资产统一登记试点示范，健全自然资源资产管理制度，完善自然资源监管体制，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度。

2.实行资源有偿使用制度

建立健全森林、湿地、林木、水资源生态效益评估机制，加快资源税改革，实现生态资源有偿使用和高效利用。结合自然资源生态空间确权登记，明确自然资源及其产品的所有权和使用权的主体、范围与边界，并建立自然资源交易平台。加快自然资源及其产品价格改革，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，积极争取中央扩大国家重点生态功能区转移支付范围和财政转移支付力度。

3.创新生态文明项目建设投融资体制

运用PPP（公私合作）等模式，推动企业成为生态文明建设的实施主体和投入主体，形成市场化、社会化运作的多方并举、合力推进的投入格局。大力扶持和推动环保市场发展，建立环保服务市场化采购机制，对事务性管理服务，通过合同、委托等方式向社会购买服务，推进城市生活污水垃圾处理、环境监测、土地修复、环境评价等社会化、专业化运营服务。鼓励和引导社会资本、民间资本投向生态环境保护项目，支持生态环保类重点企业上市融资。制定出台环境保护与治理负面清单。

以严格监管为保障，推进环境管理体制改革

生态系统是相互联系的，因此，推进环境管理体制改革就显得尤为迫切。

1.完善生态环境管理体制

健全生态文明建设工程的组织保障体系，完善规划引领、监测评估、考核激励和项目支撑机制。探索建立跨行政区域的环境监督管理体制，统一协调重点流域区域环境执法、跨行政区域突发环境事件处置、环境管理信息资源共享和重大社情舆情通报，建立污染防治区域联动机制。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

2.完善自然资源监管体制

整合各类环境监测资源，探索成立环境监测服务机构，独立进行环境污染和环境质量监测，实现政府向环境监测服务机构购买服务。尽快建立健全环境质量预警预报制度，对水环境、大气环境、集中式饮用水源地水环境异常和突发性环境污染事故实现预警预报。加快制定禁止开发区、限制开发区的活动准入清单，维护生态安全。

3.实行信息公开和社会监督制度

推行重大项目建设生态环境保护风险评估制度。完善政府听证会制度和重大决策专家论证、群众评议制度，确保公众对生态文明建设的参与权、知情权和监督权。加强对生态环保违法企业及典型违法行为在政府网站和当地主要媒体进行公开，健全环境举报制度，加强社会监督。

4.实行最严格的损害赔偿制度

形成覆盖资源环境领域、功能完备、措施有力的法律法规体系，把生态文明建设纳入法治化轨道。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。强化环境执法与刑事司法的有效衔接，严厉打击生态环境违法行为。

■ 编辑：张涵

作者单位：（湖南省社会科学院）