人口老龄化背景下江苏城乡养老服务的统筹与优化

曹洁洁

(江苏师范大学 法律与公共事务学部， 江苏 徐州 221116)

人口老龄化背景下江苏城乡养老服务的统筹与优化

曹洁洁

(江苏师范大学 法律与公共事务学部， 江苏 徐州 221116)

江苏作为最先进入人口老龄化的省份，加快养老服务体系建设成为政府应对人口老龄化挑战，实现“老有所养”制度目标的关键。供给能力、涉及内容、资源配置存在严重的城乡不均等，主要受户籍制度、养老政策、家庭结构等影响。为此，要妥善处理好公平与效率、政府与市场、养老服务需求与供给等几个方面的关系。

人口老龄化;公共服务均等化;城乡统筹

随着我国老年人口的不断增加，我国已步入老龄化社会。而江苏于1986年就已进入老龄化社会，比全国提前了13年，成为全国最早进入老龄化社会的省份，现已经进入老龄化加速发展的阶段［1］。2013年底，65周岁以上老人达1017.9万人，占全省人口数的13.39%，早已超过国际标准。老龄化城乡倒置是江苏人口发展的一大表现，同时很大程度上也加剧了其老龄化的程度。为切实保障所有老年人的基本权益、实现养老服务均等化，必须统筹城乡养老服务。

1 统筹江苏城乡养老服务的依据

1.1 统筹城乡养老服务体系的理论依据

“基本公共服务是指政府为保障社会全体成员的基本社会权利，满足社会全体成员的基本公共需求，利用公共资源为社会提供的产品和服务总称。［2］”党的十八大报告也指出:“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”养老问题是社会保障方面需要攻克的难点与重要方面，成为制约经济社会发展的阻碍。而养老服务是基本公共服务的重要组成部分，依据基本公共服务均等化理论来统筹城乡养老服务也是科学合理的。统筹城乡养老服务就是要改变目前城乡社会在养老服务方面的两极分化局面，逐步消除城乡居民在社会保障方面的不公平待遇，从而缩小城乡差距，增进公平。

1.2 统筹城乡养老服务体系的现实依据

2014年5月25日，《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014－2020年》指出，到2020年江苏省城镇化水平要达到72%。江苏省城乡人口及城镇化率从2005年的50.5%发展到2013年的64.11%，城镇化发展迅速，急切要求城乡养老服务实现均等化。江苏城乡人口构成发生了显著变化，从2005年的几乎持平到2013年城镇人口几乎是乡村人口的2倍，城镇化水平也在逐年递增。基本公共服务均等化是城镇化进程的必然要求。城乡养老服务均等化的要求也始终贯穿在江苏省城镇化发展浪潮中，是江苏省城镇化发展的必然要求。同时，城乡养老服务的统筹也能在一定程度上促进城镇化进程。

2 江苏城乡养老服务均等化进程发展中存在的问题

2.1 城乡养老服务供给能力的不均等

按照一般发展规律而言，老龄化受人口政策和人均年寿命延长的影响。但是事实上，农村老龄化现象更为严重。据老龄事业发展统计的相关数据显示，我国城市与农村老年人口比例为4∶6［3］。2000年以来，尽管江苏城镇老年人口比重有所上升，但农村老年人口仍占据主导地位。养老服务供给能力来自于政府和居民个人两方面，政府通过人均基本养老保险支出、养老金水平来衡量。近年来，在基本养老保险基金收支情况方面，农村的水平要明显低于城镇。2011年城镇的收入、支出分别为:1284.92亿元、898.76亿元，而农村的收入、支出只有55.52亿元、41.13亿元。居民个人方面主要通过养老金替代率来衡量。养老金替代率是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一，也是反映退休人员生活水平的经济指标和社会指标。从2003年到2013年，城镇的养老金替代率的增速是农村的6－7倍。无论是政府还是农村居民的养老服务供给能力远远落后于城镇水平，存在严重不均等现象。

2.2 城乡养老服务资源配置的不均等

养老资源分配不均是很多地区司空见惯的现象。浙江大学学者何文炯［4］曾指出，目前中国养老服务资源存在两大问题:资源不足和资源分配不均。资源配置的不合理将会造成“旱涝不均”的错乱局面。江苏在此方面矛盾突出，主要表现为:城市在人力、物力、财力资源方面相对较多且较为集中，而农村服务资源稀少且利用率低下。农村主要还是依赖传统的家庭养老，保障薄弱。除此之外，政府的养老服务设计遵循的是“分类施保”的指导思路，走的是“先城镇，后农村，再共同进步”的道路。这让原本老年人就相对较多的农村地区更加处于劣势。然而城市老年人口以离退休金、养老金供养为主要生活来源，所占比例为60.4%;农村老年人口仍以家庭成员供养为主，其他来自劳动收入，对离退休金、养老金的依赖较低，农村老年人口这一比重低于10%。

2.3 城乡养老服务涉及内容的不均等

根据马斯洛的需求层次理论，人有五个层面的需求:生理、安全、归属、尊重和自我实现需求。从老年学理论来说，养老是指满足人类晚年阶段的基本生存需求、发展需求和精神享受需求。但老年人有着多层次的养老需求。目前，在政府一系列政策扶持下，江苏省城市地区已初步形成了以家庭为基础、社区为依托、居家养老为主、机构养老为补的养老服务体系。不仅满足了城市老人衣食住行的基本生活需求，还为其提供了医疗保障、心理辅导、法律咨询等其他方面的需求。但是农村仍然以传统的家庭养老为主，孤寡老人、空巢老人的养老问题未得到解决，甚至基本的生活需求还未能满足。据不完全统计，失能、半失能老人占全省老年人口的19%，其中80岁以上老人占比高达36%，完全失去自理能力的老人占比为6.3%，空巢老人占比为51.7%。此外，全省还有2.9万个“失独”家庭和2.2万个独生子女伤残家庭。这些人群迫切需要政府和社会帮助解决养老服务问题。

3 江苏城乡养老服务非均等化的原因分析

3.1 城乡户籍制度导致群体身份差异，权利与义务非均等化

长期以来的城乡户籍制度导致了因身份不同而造成权利与义务的差异，且差异较大。这种按照人群划分的养老服务实际上成为公共服务非均等化问题的基本症结。目前，城镇社会养老保险制度采用的是社会统筹和个人账户相结合的模式。个人缴费比例为8%，企业缴费为20%，基本养老金由基础养老金和个人账户两部分构成。而农村的养老服务中，社会保障与社会福利发挥基础保障作用，主要把“新农合”、“新农保”作为养老服务的主要组成部分。农村养老在很大程度上还是以家庭养老为主。在此方面，城乡老年人在权利享受上存在很大的差距。

3.2 城乡养老服务体系缺乏统筹规划，养老政策偏向城镇

目前，江苏省养老服务模式主要仍为传统家庭养老、社区养老以及机构养老三种类型。农村的养老机构所能提供的服务无论是数量还是质量都与城镇相差甚大。一方面，经济财政条件的悬殊占有相当大的原因，另一方面，仍然与政府缺乏统筹规划的思想有关。近些年，政府开始逐步关注农村的养老服务发展，但是城镇还是政策倾斜的主要方面。农村的基本养老还没有完善，失能、半失能、空巢老人的养老问题还未引起政府的政策照顾。社会养老服务体系建设应以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求［3］。

3.3 农村家庭结构改变增加养老负担，土地养老保障弱化

在我国传统的农业家庭中，老年人子女多，几代同堂的大家庭成为传统的家庭形式。然而随着社会工业化和城市化发展，我国的家庭结构发生了深刻变化。加上江苏又是全国计划生育的先进地区，计划生育率高，“四二一”型家庭越来越多，农村家庭规模逐步缩小。土地保障是农村家庭养老保障的核心，土地收入是养老费用的主要来源。但是受土地所有权制度、农产品价格和成本变化以及土地数量有限的影响，土地对农村老人的生活保障作用已经弱化了。据统计，全国人均耕地面积逐年减少，从1995年的1.59亩/人降至2010年的1.38亩/人。家庭结构的缩小和土地保障作用的弱化同时也弱化了农村养老服务，拉大了与城镇养老服务的差距。

4 实现江苏城乡养老服务均等化的路径

4.1 坚持实事求是，处理好城乡供需关系

构建社会养老服务体系是当前我国养老服务发展过程中的重要任务，其关键在于实事求是地根据城镇与农村的实际情况，从城乡老年人的不同需求出发，承担各自应有的责任。特别是农村地区养老服务的数量规模、组织管理、资金支持、专业人才等方面的供给还远远不足。所以要加强对农村地区在养老设施、养老机构、护理人的建设，政府更多地对农村实现政策倾斜与财政支撑，从而弥补其在养老服务体系中的先天不足。

4.2 打破二元体制，处理好公平与效率之间的关系

“社会保障制度天然追求公平，公平是社会保障制度追求的根本目标，是这一制度本质的体现，而效率则是帮助实现这一目标的必要手段。”城乡二元体制是影响城乡养老服务均等化进程的障碍。所以必须将其打破，把握效率与公平之间的关系，建立城乡统筹的社会保障体系。一方面，养老服务体系必须要确保每一位老年人权利的公平，不管是农村的还是城镇的。另一方面，社会保障也要兼顾效率。二元分割的养老服务体系制约了养老服务效率的提升。养老服务要以老年人的需求为落脚点，切实保障老年人的生活需要，提高养老服务的效率。

4.3 多元主体服务，调整政府与市场关系

江阴“夕阳红”老年康乐中心由美商投资建造，是江苏第一个外商投资兴办的养老机构，它引进欧美国家先进的养老管理、医疗技术与服务理念，为广大的老年朋友提供一个温馨舒适的养老乐园。政府是养老服务发展的动力，在社会资源配置中起关键作用。政府应该调动一切积极性，允许并且充分鼓励多种社会力量注入到城乡养老服务均等化进程中来，吸纳各种社会组织的资金、人力、技术等来填补农村养老服务的空缺。“在处理政府与市场的关系时，必须突出发挥政府的主导作用，同时理性利用市场机制，积极发挥市场的补充作用。”［5］允许市场参与到城乡养老服务均等化进程中来，发挥市场与政府在养老服务方面的最大效率。

［1］江苏省老龄办.江苏省老年人口信息和老龄事业发展状况报告［EB/OL］.［2009—11—05］.http:// www.jsllw.gov.cn/newsfiles/44/2009－11/11207.htm l.

［2］戴维·波普诺.社会学［M］.李强，等译.北京:中国人民大学出版社，2007:268.

［3］全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告［EB/OL］.［2006—07—11］.http://www.cncaprc.gov.cn/info/1408.htm l.

［4］何文炯.老年照护服务:扩大资源并优化配置［J］.学海，2015(1):88—93.

［5］郑功成.中国社会保障改革与发展战略总论卷［M］.北京:人民出版社，2011:145—146.

(责任编辑:窦静)

Jiangsu is the first province to enter the society of aging of population.Accelerating the pension service system has become the challenge of government to deal with aging of population，and the key to achieving"security".The ability of purveyance，contents involved and allocation of resources between urban and rural are extremely different，primarily influenced by household registration system，related policies，family structure and so on.Therefore，wemust properly handle the relationship between the following aspects:the relationship between equity and efficiency，government and themarket，demand and supply.

the aging society;the equalization of public services;urban and rural old-age service

D669.6

A

1672—9536(2015)01—0030—03

2015—06—29

曹洁洁(1991—)，女，江苏南通人，江苏师范大学法律与公共事务学部硕士研究生，研究方向:行政管理。