推进行政检察监督工作对策研究

秦元

1 强化检察监督在行政诉讼中的职权地位

不管行政检察监督的范围如何扩展，对行政诉讼的监督始终应该是其工作的重中之重，在当前对行政诉讼的各项监督机制和工作开展已经非常成熟的情况下，要进一步加强行政诉讼检察监督核心就是要强化检察监督在行政诉讼中的职权地位。虽然各国的检察制度各有特点，但有一点共同的就是检察机关在行政诉讼中的地位都很高。如在英国，凡涉及社会公共利益的诉讼，须颁布训诫或宣言加以保护，必须有总检察长参加，以防止行政机关的行为损害社会公共利益；在美国，法律明确规定联邦总检察长可参与他认为涉及国家利益的任何行政案件；在德国，行政检察官虽然属于联邦行政法院，但是其权力却很大，其参与行政诉讼的范围几乎不受限制，目的是为了维护社会公共利益。我国的检察制度当初是参照前苏联的检察制度设立，而以前苏联为代表的社会主义国家检察制度又是在列宁的法律监督思想基础上建立和发展起来的。并且，检察机关大多可以以独立的身份参与行政诉讼，并对诉讼活动实行监督，对错误的的裁判提出抗诉。

因此，我国可以参照这些国家的做法，给予检察机关对行政诉讼的监督予更高的地位和更强的授权。譬如建立行政诉讼案件判决告知制度，要求法院将重大行政案件的判决告知检察机关，在必要时还要应要求提供查阅相关案卷情况；譬如建立行政督诉人制度，行政督诉人制度是属于事后的间接监督，是针对某个特别的具体行政行为，督促、帮助行政机关积极履行职能，支持帮助提起行政诉讼。对于行政机关怠于行使职权或由于其不作为，或者有可能行政相对人权益的时候，可以敦促行政机关积极履行职权，保护国有资产和行政相对人权益，对行政机关提供法律支持或帮助，必要时，以督诉人的身份支持参加诉讼；譬如建立重大行政案件检察机关提前介入制，可以参照法国的规定，在法官对行政案件做出裁判前，检察官可以先行审查和了解行政诉讼案件的全部材料，有权对行政诉讼案件的实体问题和法律适用问题进行全面的审查，并提出自己的意见，检察官的意见行政法官要给予充分的考虑和尊重，等等。

2 认真思考和总结行政检察建议在规范行政中的定位和发展

行政检察建议在经历了见效甚微到渐有成为民事行政检察工作的重点，又到被暂时叫停的一个短暂发展后，应该说，现今，行政检察建议正处于其跨越式发展中的探索期，在这个探索期，行政检察建议发展中的各种优势与不成熟交织，所以，我们应该对行政检察建议进行简单的梳理和明晰，为它将来更成熟的开展作好准备。首先要理解新行诉法的立法意图，新行诉法给予行政检察建议法律认可并不是为了夸大行政检察建议的作用，立法也从来没有将行政检察建议定位为使行政执法走上规范化道路的决定性力量，甚至不是主要力量。因为即使《宪法》规定了检察院是国家的法律监督机关，但立法本意更多的将其从根本上定位为一种程序性监督和制约性监督，而不是一种以监督凌驾于其它权力和诉讼主体之上的单向的和绝对的权力。而从我国的权力结构可以清晰地看出，对于行政权力的制约还有党的纪委检查部门以及政府行政机关的内部调整予以体现，这些都是检察机关没法介入的领域。其次，要看到，虽然行政检察建议有其立法和实践局限性，但从另个角度看，在当前行政机关权力大且广，一般其它机关基本难以对其做出有力、有效制衡，现有的行政监督格局比较老旧的情况下，行政检察建议确实在某种程度上又肩负着以“监督”形式破冰“行政权监督”的期盼，这可能也是新行政诉讼法在丰富其功能，强调依法行政的一个着眼点，而且从新行诉法立法前这一两年行政检察的发展势头看，确实有一些地方的检察建议取得了比较直观的成效，行政检察建议一般都能得到行政机关的书面回函采纳和感谢。因此，在现阶段，新行诉法所体现的对行政检察建议的定位，主要还是把它作为一种建议、提醒或希望的形式，仍旧没有赋予其直接约束力和现实执行力，从现阶段看，在各项配套机制还未健全，法治观念还未强化的情况下，新行诉法的这个定位更多体现的是一种立法的探索精神，防止因检察机关职权的猛增，导致国家权力体系混乱，打破现有国家机器运行的均衡。

3 建立和完善行政检察监督的配套机制

（一）建立涉嫌犯罪的行政违法案件（行为）备案告知制。过去，绝大多数的行政案件除非通过申诉、抗诉程序，或者涉及刑事犯罪，才会进入检察机关监督视野，这也是旧行政诉讼对于行政检察监督权的约束，但在新行政诉讼法要求下，当行政检察监督的视野扩大到所有行政行为，就必然要求要有相应的制度机制来保证和满足行政检察监督视野扩大的实现。因此，建立涉嫌犯罪的行政违法案件（行为）备案告知制就非常有必要，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的行政违法案件时，应当同时抄送检察机关备案。从刑事监督与行政行为监督的角度，在处理过程中公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪的行政违法案件经审查作出立案或不立案决定时，在书面通知行政执法机关的同时，也应当抄送检察机关备案，主动接受检察机关的监督；从单纯对行政行为监督的角度，检察机关也可以从中掌握必要的监督线索和信息，对相应的行政机关或者特定类型的行政行为提出检察建议。

（二）建立重大行政行为信息沟通联席会议制。这属于行政检察监督的事前监督。虽然新行政诉讼法要求行政检察监督要把“行政行为”全部纳入视野，但从现实出发，检察监督的力量和资源都是非常有限的，检察机关没有办法做到对每一项具体行政行为都进行监督。为提高监督效果、扩大监督视野，就必须建立重大行政行为信息沟通联席会议制，定期或不定期召开由行政机关、公安机关、检察机关参加的联席会议，对一些重大行政行为信息，甚至是一些有可能违法涉嫌犯罪的案件信息所涉及到的问题进行沟通、协调和通报；对某一时期行政处罚、案件移送、审查批捕、立案监督和起诉等情况互相通报。

（三）建立对行政行为程序关键环节的重点监督机制。这是直接针对具体行政行为的事中性监督。虽然新行政诉讼为将行政检察监督的范围扩大到“行政行为”的全范围，但检察机关对行政行为的监督不能越俎代庖，跨越司法权与行政权的界线，对行政权的具体行使内容指手划脚，从行政检察监督的实践和可操作性出发，对行政行为实施监督应该以程序监督和过程审查为重点。因为依法行政的重要要求之一就是行政行為程序合法，这也是行政行为从外观上识别其是否合法的重要标志，也是最方便行政检察切入的关键。因此，对于那些已经明确规定有法定程序的行政行为如行政裁决、行政处罚、行政指导、行政合同、行政许可、行政强制等行政行为，行政检察监督重点要跟踪、关注和监督的就是这一法定程序是否能得到依法遵守，特别是对于其中的关键性程序环节，如调查制度、听证制度、告知制度、回避制度、公开制度、时效制度、抗辩制度等是否得到依法落实为监督重点。