美国副总统外交地位的历史性变迁

赵敏

摘 要：二战后随着美国世界义务以及总统身体健康隐患的增多，整个美国社会，包括总统在内都加大了对副总统的关注，副总统逐渐改变了其在美国政治领域中无足轻重的地位。但改变并不意味着副总统地位的显著提高，由于缺乏宪法授权，副总统权力的扩大始终只能依托于总统意愿。

关键词：总统；副总统；外交地位

在美国政治体制中，总统的重要地位不言而喻。而相较之下，美国副总统虽然是第二号行政首脑，但其境遇却与总统迥然不同。

美国历史上的第一位副总统约翰·亚当斯在给妻子的信中将副总统描述成为“人类创造力和想象力所能设计出的最无意义的职位。”根据美国宪法，副总统虽然是总统的第一继任人选，同时还兼任参议院议长，但却又规定其在议会内只能管理规程事务，而不能提出议案或参与辩论。其表决权只能在议会出现僵局时行使，但事实上，随着美国国土面积增加，参议院规模扩大，达成僵局的可能一直在减少，加之此后党派制度不断发展，参议院的实权基本掌握在多数党手中，副总统几乎没有什么影响力。

而反差最大的则是政府内部对副总统空缺不甚关心的态度。在1967年宪法第25条修正案出台之前， 副总统继任总统后，其遗缺应如何递补，宪法并没有规定，亦无类似案例可循。所以一直以来当副总统缺位时，都是任由其虚悬，直到下次大选选出为止，这直接导致了“在美国立国的短短几百年时间内，行政中枢竟有十六位副总统缺位，其时间长达三十八年。”

副总统与总统虽然都是民选，但遭遇却是如此不同，难免令人唏嘘。不过，在二战以后，副总统这种尴尬的地位似乎正在发生着某种改变，尤其是小布什政府时期副总统切尼的出现，更加印证了这一推测。

所谓“冰冻三尺，非一日之寒”，在二战后的短短几十年时间内，切尼就成功地改变了人们对副总统的传统认知，其中固然有他个人因素，但前人的努力也同样不可抹灭。根据学者研究，实际上，自20世纪50年代以来，美国副总统就越来越多地参与到外交政策的制定与实施中。其中表现突出是以下5位副总统，分别是：尼克松、蒙代尔、（老）布什、奎尔和戈尔。

有评论家指出，尼克松是“第一个‘现代化的副总统”，他把副总统“从一个‘什么都不做的位置提升到了一个具有高知名度，并且肩负一些实质性责任的地位”。在尼克松任内，他不仅明确了副总统办公室的职权，还要求给予副总统对等的信息汇报渠道。此外，他還获得了艾森豪威尔的允许，在其缺席的情况可以代为主持国家安全委员会以及内阁会议。

卡特政府时期的副总统蒙代尔，他在获取核武器第二控制权的同时，还逐渐固定了副总统的班子，副总统们第一次有了自己的顾问班子。在某些学者看来，蒙代尔不仅是推动副总统地位提高的关键人物，还给其继任者留下了三大遗产：第一，是其已获得的权力；第二，则是由于他的出色工作，让人们对于副总统的工作有了更多的期待；第三，他创造了副总统工作模式。在卡特政府任内，蒙代尔充当了总统的全方位顾问。

而布什的副总统政绩则更令人瞩目。他丰富的从政经验及胜任各种使命的能力，使他在里根的行政班子中享有很大的发言权。他不仅参加总统每周举行的核心内阁会议，并出席总统每天召集的国家安全汇报会，还担任了国家安全委员会危机处理小组主席一职，负责分析和处理国际上重大的外交和安全事件。

奎尔作为老布什总统的副总统，其外交表现虽不十分抢眼，但也着实发挥了不可取代的作用。美国学者肯格尔认为，奎尔在海湾危机中基本扮演了4重身份，分别是：政府发言人、使者、国会联络人和谏言者。然而，最突出的还是他在拉丁美洲的活动。奎尔曾自诩是政府内部对拉美事务最积极的人，丝毫没有夸张。在海湾战争期间，他成功说服了委内瑞拉增产石油，并敦促巴西和阿根廷停止向伊拉克转移导弹技术。

戈尔的影响力更不用废言。他在1993年与俄罗斯总理签署了建立共同合作委员会的协议，以促进美苏在涉及军事、科技、经济等诸多领域开展交流，他本人更是因此而成为美国历史上第一个与外国订立重大双边协议的副总统。另外，他还对哈萨克斯坦以及乌克兰进行了许多游说活动，换取了两国在核安全问题上对美国的支持，放弃了其所拥有的核武库。

总而言之，在上述五位副总统的共同努力下，副总统在外交政策中的角色扮演得到了显著改善，从一个被动接受结果的虚职逐渐蜕变成为参与决策过程中的重要人物。此后，随着切尼的上台，该趋势更为明显。

然而，不论后来的切尼拥有多大权势，副总统职权的扩大并不是一蹴而就，而是存在着一个相对较为坚实的历史积累过程。从以前不被重视，到战后一步一步奠定自己的位置，副总统走过的是一段不平凡的旅程。

首先，与副总统的个人能力及其积极进取的态度密切相关。多数人选择接受副总统的职位，有很大一部分原因就是希望将这一职位当做跳板，为自己将来的总统竞选营造先机。为了实现这一目标，便要利用机会展现自己的实力，力求在做出政绩的同时，赚取足够的政治资本，以获取党派内部的支持以及选民的信任。资料显示“美国近期11位副总统中有7位后来被提名为总统候选人。”

其次，由于历届副总统均在政府内部发挥了相当的作用，故而增加了社会大众以及总统对副总统的期待。凭借其12年的参议院从政经验，蒙代尔不仅在内政上给予了卡特帮助，而且在外交事务上，也充当了总统的高级顾问。利用自己独立的助手班子，蒙代尔积极参与外交政策的制定，并经常以总统特使的身份进行出访，活跃于世界舞台。蒙代尔的任期第一次让副总统成了行政分支的中心人物，而他所留下的巨大声望更是惠及此后的诸位副总统。

再次，则是美国自身国力以及世界局势的变化，给副总统职权扩大带来了机遇。二战及随后爆发的冷战，迫使美国放弃了以往的孤立主义政策，更积极投身于国际事务。总统不得不在处理众多内政事务的同时，更加关注于外交和国际安全问题。然而总统个人精力始终有限，为了兼顾健康与职责，总统只能选择下放部分权力。

最后，还必须要看到总统意愿在副总统职权扩大方面所起到的巨大推动作用。美国国际事务的增多，让总统意识到外交的重要性，但同时内政又是其不能放弃的部分，所以要采取下放部分权力的方法来减少总统的负担。但客观需要并不意味着总统一定会顺势而为，只有在总统有意愿为副总统打开方便之门的情况下，副总统职权扩大才有可能发生，因为宪法并没有明确授权副总统行政权力。

罗斯福与杜鲁门之间不愉快的合作关系，与罗斯福的执政风格有着很大关联。以外交决策为例，出于战时的特殊需要，罗斯福有意地控制了情报的来源和走向，这样虽不利于政府外交班底的构建，但确实有利于将外交权力集中于总统一人手中。不过也正因为此，导致了美国外交在其逝世后遭遇了一次兵荒马乱。副总统仓促继任为总统，而前任总统又不愿与他人分享外交权，从而使得杜鲁门对外交事务极度陌生，以至于其在赴波茨坦时，竟没有从罗斯福口中获得任何信息。对此，罗斯福要负上很大的责任。

而与上相反，在艾森豪威尔-尼克松、卡特-蒙代尔、里根-布什、布什-奎尔以及克林顿-戈尔的相互关系中，总统是有意愿与副总统分享权力的。例如，里根之所以要求布什主持危机管理小组，其目的就是不希望自己的副总统成为政府的“摆设”；卡特则从一开始就有意愿提升副总统办公室的地位，他不仅将白宫西翼给了蒙代尔，而且还要求其下属尽量满足蒙代尔的要求。

故简言之，在副总统职权扩大的过程中，除美国国际义务增多，总统不能做到面面俱到这一客观原因之外，一方面需要历届副总统自身的能力，另一方面则需要总统的配合，取决于总统是否有意愿下放部分权力。

然而，在副总统尽量争取表现机会与总统下放权力中间实际上还存在着一个误差的可能，即：即便总统有意愿与人分享权力，但其所选择的对象也并不一定是副总统。那么副总统究竟是如何从众多竞争对手中脱颖而出，并实现自身地位提升的，则是接下来将要讨论的重点。

自20世纪初以来，特别是一战以后，美国就有迹象要放弃一直以来所坚持的孤立主义，走向世界。从“威尔逊主义”到罗斯福的世界蓝图，再到杜鲁门主义，美国不断地肩负起更多的世界责任，美国总统因此一跃成为特别重要的职位。在内政和外交的双重压力下，下放权力成了美国总统的必然之选。副总统的脱颖而出，虽出人意料，却也在情理之中。

副总统虽是第二号行政首脑，但宪法却并没有赋予其相应的行政职权。在有精力和空闲的情况下，可以适当分担部分总统职责；加之，其在参议院的特殊地位，还能够充当总统的国会联络人，以协调行政分支与立法分支的分歧。

自罗斯福总统以来，总统便掌握了挑选副总统人选的主动权，副总统与总统之间的互动关系有所改善，而在此之前，副总统的挑选基本由党派老板进行。

1803年国会颁布宪法第12条修正案，宣布总统与副总统分开进行选举，此举虽旨在避免政治家的恶性竞争，但却进一步削弱了副总统的重要性。因为根据该法案，对副总统实际上已再无德行和才能上的要求，故随着两党制的不断发展，两党为了保证本党能够获得选举，悄然改变了挑选副总统的标准。美国是个多元文化并存的社会，故为了弥补总统候选人对某些选民吸引力不足的缺点，党派后台老板一般会在选择副总统候选人时进行一个战略平衡，即被提名副总统的人要能够安抚那些对总统提名最不满意的地区和派别。由此便产生了很多类似北-南配、死硬派-进步主义者配的情况，进一步加剧了总统与副总统之间的摩擦。两者更多的是竞选伙伴，而绝非最佳的执政伙伴。

这种情况一直持续20世纪40年代。当时罗斯福对其保守的副總统加纳日益不满，并于1940年以退出总统大选相要挟，要求党派大会同意他所指定的候选人华莱士。虽然党内元老们并不看好自由派的华莱士，但最终还是选择了妥协。自此，总统亲自挑选副总统的习惯就保持了下来，同时也为副总统地位的崛起奠定了基础。因为作为总统自己挑选的人，在通常情况下还是能够获得信任的，否则便是给自己添堵；而且随着人们对副总统办公室的期待越来越大以及大众媒体的持续发展，总统也意识到在挑选副总统时，必须注重对方的能力以及忠诚——即是否能够贯彻离职总统政策的能力，以提高政府行政效率，减少摩擦。约尔·戈尔茨坦指出：当总统和副总统在个性和政治上都能协调一致，总统也相信副总统具有政府所需要的才干，那么总统最有可能给这位副总统分配职责。

故简单来说，在总统与副总统之间大致走过了一个由竞选伙伴到执政伙伴的过程。随着两人关系的日益紧密，在总统不堪重负之时，自可以将部分权力授予副总统。因此，副总统从行政分支中一个不受重视的职位，摇身一变而成为总统身边重要的顾问人员，实际上并不是一件简单的事情，它需要天时、地利以及人和三个方面的配合。

所谓天时，即二战后美国担负的国际义务增多，总统无法在处理国际事务的同时，兼理国内事务。所谓地利，即美国国民在经历罗斯福逝世、艾森豪威尔突发疾病以及肯尼迪突遭暗杀的情况下，对副总统职位关注的增多。所谓人和，即副总统个人的积极进取与总统下方权力的意愿实现了对接。自从总统掌握了副总统的选择权，两者间的互信度便有了显著地提高。

只有在三个条件兼备的情况下，副总统的地位才会有所提高，但由于这种提高是依托于总统意愿的，总统只是顺应了时势的要求，调整了政府的组织结构。假若失去了总统的推动，副总统仍只会是第一号候补人员。故宪法授权才是副总统地位提升的最终依归。

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