我国突发公共事件中的行政问责制研究

梅颖

摘 要：对于突发公共事件，官员问责的启动是对公众的交代，也是官员对失职所负担的必要责任。我国在落实行政问责制的实践中，虽然取得了进步，但仍存在着诸多问题。本文透过上海外滩踩踏事件的官员问责，总结和分析我国突发公共事件中行政问责的突出问题，并提出相应的完善对策。

关键词：踩踏事件；公共安全；突发公共事件；问责

近年来，我国各种突发公共事件不断发生，从2008年的瓮安事件，到2011年的温州动车事故，再到发生在2014年末震惊中外的惨剧——上海外滩踩踏事件。虽然具体类型不同，但这些突发公共事件都在给人们带去痛苦的同时，也一次次掀起了对失职官员的“问责风暴”。

1 上海外滩踩踏事件的行政问责

上海外滩踩踏事件是一起大量人群聚集引发公众伤亡的突发公共事件。2014年12月31日23时35分，上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36 人死亡，49人受伤。

事发后，相关部门迅速开展应急处置与救援工作，并成立市政府联合调查组，历时21天，最终公布了“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告，将之定性为一起“对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。依据调查报告，黄浦区政府对事件负有主要的管理责任，黄浦区公安局对事件负有直接管理责任，黄浦区市政委、旅游局、外滩风景区管理办公室对此负有管理责任，上海市公安局负有指导监督管理责任。相关领导人和直接负责人也被界定了各自应承担的责任。

2 上海外滩踩踏事件中行政问责的突出问题

（一）行政问责的主体单一化，“异体问责”缺位

单一的“同体问责”实难将行政问责制落到实处，学界也普遍认同，应将“同体问责”与“异体问责”相结合。但长期以来，我国的行政问责多为行政系统内上级领导对下级官员的问责，“异体问责”在实践中远远落后于预期的程度。在2007至2011年间我国主流媒体所报道的45个突发公共事件的行政问责中，“同体问责”就高达80%。

外灘踩踏事件发生之后，上海成立了由公安、安监、卫计委、监察局等部门组成的市政府联合调查组，市委常委、常委副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长。虽然社会公众和媒体舆论也高声呼吁“问责”，但外滩踩踏事件的问责也是一种行政系统内部的“同体问责”。公众对于问责结果持有疑虑，质疑“问责以上海黄浦区领导为主，更高级别的领导为何没有出现在问责名单上？问责是否到位？问责依据何在？”。可见，缺乏人大、司法机关、社会公众和团体等主体的问责，对公众来说缺乏足够的公信力。行政机关充当行政问责主体，权力机关话语缺失，社会公众和舆论没有发动问责的权力，是否对官员实施问责依旧掌握在少数机关或上级领导手中，这依旧是当下行政问责的主要现状。

（二）政府在自身责任认知上存在疏漏，缺失一部全国性的行政问责法

目前，我国关于行政问责的法律法规还比较薄弱和零散，多为中央政策或行政法规。2003年后，中央陆续出台各种行政问责的政策法规，但它们在内容上过于笼统，对问责对象、事由和形式等规定地不够全面具体，实用性不强，使政府对自身责任缺乏正确的认知，责任意识松懈，而埋下事故隐患。而且，当下也缺少一部全国性的行政问责法，以对问责各要素做相对统一的规定。各级地方政府在问责方面的规定有所差异，容易造成标准不一、执行混乱的局面，甚至引起社会的多方争议，引发公众的不满情绪。

与以往发生的踩踏事件相比，上海外滩踩踏事件具有自身的特殊性。外滩踩踏事件并非是由政府组织的群众性活动导致的意外踩踏，而是群众自发聚集引起的群体踩踏事件。从中可以看出：其一，政府对自身的责任范围认知不够清楚。政府不组织活动，所在地政府和上级政府以及主管部门责任意识会下意识地放松，但法律并没有免责。对于这种没有组织者的群众活动，政府仍然要承担责任，从预测、监测到应对处置，是全方位的“负责”。其二，我国在群众自发组织引起的突发公共事件问责方面尚存在法律制度的疏漏。若政府部门不主动作为，就会出现公共安全薄弱点。对于群众自发组织活动导致安全悲剧的处理，还没有什么先例。有组织的活动的责任条款非常清晰，可在公共地点若发生安全事件将由谁来具体负责，相关法律条款是不明确的。

（三）重视事后问责，忽视过程问责

我国行政问责目前主要集中于突发重大安全事故，且多为事后问责，过程问责缺失。“问责”除了具有责任追究的惩罚性功能外，还应有对职责履行情况进行质询、过问的监督功能，针对突发事件的行政问责更应该是一种过程性问责。过程导向的行政问责，可使行政问责客体克服行为的短期性，实施的关键在于公民、权力机关、社会团体等问责主体的多元参与。在中国突发事件行政问责的实践中，由于行政问责主体的单维性，以党政上级为主导的问责模式无法对行为的过程做出有效评判，因此过程性行政问责难以得到实施。

外滩踩踏事件的调查报告中分析了意外发生的原因，暴露了政府工作中存在的疏漏与失职：黄浦区政府对新年倒计时活动场所变更后的风险预判不足；对相关部门落实黄浦区政府常务会议要求的情况未进行检查督促；未建立健全预警机制；未“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”；事件发生后，未按规定及时向市政府报告。试想，如果在日常就加强对政府和相关部门工作的质询、测评和考核，政府时刻保持责任意识不松懈，也许这类安全惨剧就完全可以避免。

3 完善我国突发公共事件中行政问责制的对策

（一）“同体问责”与“异体问责”相结合：强化监督体系，坚持信息公开

为强化“异体问责”，应努力提高人大、司法机关、社会大众和新闻媒体的问责能力。第一，提高人大对政府的制约力，可从立法和资金上加以约束，制定符合本区域的法律法规，严格监督政府的执行过程，严格审批应急管理的预算经费，并监督经费的使用情况；第二，应在纪检部和司法机关之间建立协调机制，扩大司法机关的受案范围，做到行政问责与法律追究相辅相成，以保障受害人的权利；第三，国家应从制度和程序上保证公民参与官员问责的权力，拓宽公民参与渠道，使问责更加民主和公正；第四，党和政府在新闻监管方面应注意张弛有度，保证新闻媒体的独立性，鼓励媒体与其它问责主体合作，并大力完善网络监督机制。

强化“异体问责”的一个重要前提就是行政信息公开，政务透明，保障公民的知情权和参与权。一是建立健全相关法律法规来推动行政信息公开，改善信息不对称局面；二是建立完善行政信息公开的长效机制，强化政府公信力；三是关注和引导新闻媒体的报道，发挥舆论导向作用向公众传递信息，压制谣言。外滩踩踏事件发生后，政府组建联合调查组并尽快发布调查报告，多家新闻媒体追踪事态发展并报道，使公众可以及时了解事态，也避免了因谣言扩大而激化矛盾。

（二）问责制度与责任意识“两手抓”：完善行政问责法律体系，培育问责文化

上海市政协委员、上海政法学院国际商务与法律研究中心主任夏善晨曾在上海市政协十届四次会议上提交提案建议：在上海实施官员问责制，并将问责形态由行政性问责向程序性问责转变。前者的依据是行政性的，而后者的依据具有法律性。当前，我国应建立一个趋向统一的行政问责法律规范，推进行政问责制的规范化、制度化和法制化。要切实推进已有相关法律法规的实行，让各类法律规范在执行中形成合力，既保障公众的合法权利，又惩处责任官员。还应尽快推进行政监督法的制定，为强化体制外的行政问责提供法律依据。

要想法律制度被有效地贯彻执行，还需要责任意识的落实与配合。文化意识具有很强的影响力，要在人们的潜意识中逐渐植入问责文化，既要让问责主体明白自己拥有的问责权力，自觉参与问责，也要让问责客体认识到自身的责任，自觉为自己的行为负责。我国的行政问责文化建设既要从大局出发，也要落眼于具体情况，既要重视提高全民的责任意识，又要在当前最薄弱的环节上下功夫，尤其是扭转传统的为官思想。

（三）结果问责与过程问责相结合：扩大行政问责范围，完善政府绩效评估机制

结果导向的问责与过程导向的问责各有利弊，应使二者相辅相成。应进一步扩大行政问责的范围，把政府机构及其公务员的日常行政行为也纳入到问责的范围里。不但有错问责，无为也要问责；不但重大安全事故问责，日常行政失误也要问责；不但事后问责，事前、事中都要问责。

相对于传统的权力问责，绩效问责是以考察政府及其公务员绩效水平为基础，从而启动问责程序的一种新型问责形式，是行政问责活动与政府绩效评估活动的有机结合。为构建完善的绩效评估机制，一要为绩效评估确立正确的价值取向，科学整合和把握评估价值取向的变化方向；二要建构一个科学而可持续发展的绩效评估体系，既要从中国的实际情况出发，兼顾各地区的不同特点，还要学习西方发达国家关于绩效评估和绩效管理的成熟经验；三要加快推进对政府绩效评估方面的立法，完善绩效评估法律法规，使政府绩效评估机制规范化、制度化。

参考文献

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