提升基层政府行政效能和公共服务能力的一般理论研究

张景方

摘 要：公共服务是政府的一项基本职能，公共服务能力是政府的基本能力之一。行政效能是政府的生命所在。而基层政府是公共产品和公共服务的直接供给者。如何提升行政效能和公共服务能力是摆在各级基层政府面前的一项重大课题。

关键词：基层政府；行政效能；公共服务能力；理论

基层政府与老百姓接触最多、最广、最直接，是人民感受到的政府的具体形式。大部分的方针政策都需要基层政府落实和执行，大部分的公共产品和公共服务也由基层政府直接供给。提供的公共产品和服务的质量以及行政效能，老百姓感受最深刻，直接影响到政府的公信力以及在人民心目的形象。提升行政效能和公共服务能力是各地基层政府的必然选择。

1 基层政府行政效能和公共服务能力的相关概念阐释

1.基层政府的内涵

基层是指最低的层次，实行直接管理是它最突出的特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，它的一切管理活动都具有直接性。在一个严密的组织形态中， 基层，是相对于中层与高层的层级来说的，它不仅是组织结构的基础，也是中层与高层的支持力量。本研究所讲的基层政府就是指政府体系中的县乡两级地方政府。

2.行政效能的内涵

通俗来讲，效能主要指办事的效率和工作能力。行政效能可理解为国家行政机关和行政人员为实现行政目标，在行政管理活动中所发挥功能的程度及其产生效率、效益、效果的综合体现。行政效能强调行政活动达到预期结果或影响的程度，即在一定的政府组织结构、行政行为和相关政策制度所形成的环境中，是否充分发挥了行政管理应当发挥的作用，是否能以较少行政资源的投入实现最佳的政府工作目标，是否能够促进良好的经济效益、社会效益和生态效益同步协调发展。

行政效能建设的根本目的是运用各种科学管理的手段、制度和载体，调动行政人员的积极性、主动性和创造性，不断提高行政人员的办事效率和工作能力，提高为人民服务的质量，保证党和政府的方针政策得以贯彻落实。

3.公共服务能力的内涵

广义的公共服务是指政府为满足社会公众的公共需求，通过投入人力、物力、财力等各类资源，向社会提供的各类产品或服务的总称。这些产品或服务不但涉及教育科研、基础设施、社会保障、社会福利等具有明显公共属性和物质属性的行业和领域，还包括诸如政策制度、社会秩序和保障体系等社会属性和“软性”服务层面的内容。狭义的公共服务则更加注重非物质层面的内容，主要是政府所提供的以信息、技术或劳务等形式表现出来的服务，即指政府提供的“软”服务。

公共服务能力就是公共服务主体能否意识到公共服务客体的需求并及时提供公共服务以及提供公共服务的水平如何。确切地说，公共服务能力是指公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务客体的公共服务需求而具备的技能、技术和技巧。公共服务能力的强弱决定了公共服务主体在整个公共生活过程中是否能够真正承担并办理好所有的公共服务事项。

基层政府公共服务能力是指从本地区公共需求的特征特点出发，结合经济發展水平、制度环境以及生产生活条件等实际情况，由政府提供普遍的、均等的公共产品与服务的能力。具体而言，基层政府服务内容主要包括：科研教育、医疗卫生、政务服务等公共服务；城市建设、交通电力等基础设施；广播、电视、报刊、民俗文化等地方性的公共文化事业；医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障体系。此外，政府服务意识、制度体系和措施的完善程度、提供服务效率等反过来也会影响公共服务力的强弱和民众的认可程度。

2 行政效能和公共服务能力的内在逻辑关系

对行政效能概念的理解，必须从行政效能的主体——政府及其公务员，客体——公民及社会和行政行为、行政目标、行政效果等方面予以综合考虑。行政效能是比行政效率、行政效益和行政效果更具概括性、适应性的行政范畴，是衡量政府干得怎么样的一个重要指标。改善和提高行政效能的根本目的就是提高政府为人民服务的质量，保证党和政府的方针政策得以贯彻实施，真正满足人民群众和社会发展的价值诉求。

对公共服务能力的理解，可以采用拆分法，首先是公共服务，公共服务是政府的一项基本职能，再是能力，能力是指做事的本领。公共服务能力就是指以政府为主体的公共组织在满足公众的公共需求的本领，是政府的基本能力之一，它涉及的是政府应该干什么的问题。公共服务能力和其他能力一起在履行政府职能、达成管理目标过程中共同发挥作用。公共服务能力的强弱主要体现在政府服务意识的强弱、服务体系和服务措施的完善程度、公共产品的供给充足度、公众的对政府的满意程度等四个方面。提升政府公共服务能力有利于解决人民群众最关心最直接的现实问题，有利于顺应创建服务型政府的历史潮流。公共服务能力和行政效能分别涉及到政府职能的两个方面，一个政府职能的界定，一个是政府职能的考核衡量。公共服务能力从某种程度上决定了行政效能的高低，而行政效能又体现出政府公共服务能力的强弱。公共服务能力和行政效能都涉及到政府对群众诉求的回应质量，都关系到人民群众对政府的满意程度，而且起到相互推进的作用。但需要注意的是，公共服务能力只是涉及到政府职能的一个方面，而行政效能则是考核政府职能履行的全部情况。政府公共服务能力的提升无疑会对行政效能建设产生直接的积极的影响。然而行政效能建设不仅要求改善和提升行政主体的自身素质和能力，从而提高行政效率，降低行政成本，还要更加注重行政管理活动的社会效果和人民满意的程度，更好地维护人民群众的根本利益。

3 提高基层政府行政效能和公共服务能力的重大意义

（一）“中国梦”的实现需要基层政府服务职能的充分发挥

实现中华民族伟大复兴的中国梦，是中华民族近代以来最伟大的梦想。熊若愚在《学习时报》上指出，中国梦应包括两个层次的深刻内涵：整体上，中国梦是民族复兴、国家强盛之梦；个体上，中国梦是生活幸福、人生出彩的梦。国家梦和人民梦紧密相连，相辅相成，统一于建设中国特色社会主义的伟大实践。习近平说，实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福，中国梦，归根到底是人民的梦，是每个中国人的梦。而享受更加优质更加高效的公共服务，是每个人梦想的起点。因为公共服务关乎到人民群众的最为感同身受的个人利益和整个社会的安定团结，涉及到改革成果是否能够惠及到全体人民的问题，也是广大人民群众感知和检验中国梦实现程度的风向标。优质高效的公共服务有利于解决人民最关心最直接最现实的利益问题，增加人民的安全感和幸福感；有利于充分调动群众的积极性，激发人们为实现中国梦而奋斗的热情，形成各尽所能、各得其所又和谐相处的局面，构成共同实现中国梦的强大合力。因此，提高各级政府，尤其基层政府的公共服务能力与实现“中国梦”的现实需要是一脉相承的。长期以来，我国教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护等公共事业的发展严重滞后于经济发展，这种情况在基层更是比较明显。并且，城乡差距较大，在城乡等基层地区开展以基础教育、基本医疗、群众文化、公共基础设施为主要内容的基本公共服务体系，提高基层政府的公共服务能力，决定着实现“中国梦”在基层的成效。基层政府需要在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展等方面，同时也要注重简政放权和政府效能建设，尽力以最快的速度、最小的成本提供更多更好的公共产品和公共服务，让群众获得最大的实惠，从而提高政府的公信力、执行力和权威性，取得人民对政府的信任、支持和拥护。

（二）提高基层政府的公共服务能力和行政效能是行政体制改革的需要

随着社会的发展和人民权利意识的增强，要求政府提供高质量高效率的公共产品和公共服务的呼聲日益广泛。公共服务是政府的基本职能。行政效能是政府的生命所在。进一步深化行政体制改革势在必行。党的十八大和十八届三中全会再次阐述了深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性，指明了深化行政管理体制改革的方向。提高公共服务能力、创建服务型政府是我国在实践中探索行政管理体制改革方向的一条大路。基层政府在我国政府体系中占据着绝大多数，其行政体制改革的成败决定了整个行政体制改革的成败。提高公共服务能力、完善公共服务体系，是基层政府行政管理体制改革的重要方面，也是促进行政管理体制不断完善的重要措施之一。以行政审批制度改革为例，在很大程度上，对于每一个基层政府而言，进一步精简行政审批事项、深化行政审批改革，是加快转变政府职能、促进依法行政的重要内容，也是政府公共服务能力和行政效能提升的重要方面。在管理体制改革过程中，政府各项管理措施能否实现，往往取决于政府在公众心目中的地位和形象，取决于社会对政府的信赖、拥护和参与度。所以，改革必须坚持“服务导向”的基本原则，增强政府机关及公务员的服务意识。基层政府必须积极倡导和实践以民为本、执政为民的服务精神，不断强化公共服务的能力，提升行政效能。

（三）优化经济发展环境是提高基层政府公共服务能力和行政效能的外部压力

发展是硬道理。环境是发展的重要资源，是地区竞争力的重要组成部分。在营造良好发展环境的诸多要素中，政府的公共服务能力和行政效能已经成为一个地区经济发展软环境的重要组成部分，直接关系到这个地区的核心竞争力，更是发展中地区发挥后发优势、推进跨越式发展的重要抓手。

计划经济时代，政府管了许多“不该管”、“管不好”、“管不了”的事，是一种典型的“管制型”政府。受计划经济条件下管制型政府模式“重管制轻服务”的影响，加之我国有两干多年的封建统治传统，官本位思想与政府居高临下思想根深蒂固，不少公务人员“长官意志”牢固，“法治”意识欠缺，“公仆”、“服务”意识淡薄；承继于计划经济体制下的我国行政审批制度存在大量问题，如审批范围广、层级多，审批程序烦琐、时限长，审批事项法律依据不充分、随意性大，等等。这些问题的普遍存在不仅严重破坏了政府的形象，也制约着当地政府在经济发展中正常作用的发挥，最终不利于基层地区经济的发展。在社会主义市场经济体制下，必须认真研究政府新的角色定位和行政方式，由“管制型”向“服务型”转变，由“公婆”向“公仆”转变，让越位的退位、让错位的正位、让缺位的补位。政府不转型，公共服务不到位，行政效能不提升，就会成为市场化改革的最大绊脚石，优化经济发展环境也就无从谈起。地方政府要进一步转换职能，寓管理于服务之中，寓执法于服务之中，通过大力推进行政体制改革、审批制度改革等，努力优化政策环境、市场环境、制度环境，集中精力为市场主体搞好服务，变被动服务为主动服务，变滞后服务为超前服务，变低效服务为高效服务，变单项服务为全程服务，在服务中转变作风，在服务中提高效能，在服务中树立形象，为经济发展创造良好的环境。

基层政府行政效能和公共服务能力建设是一项长期性的工作，是一个量变积累的过程，贵在谋长远、求实效，需要持久的推动，必须从观念、体制、制度等方面构建一套有机协调的长效机制。基层政府公共服务能力和行政效能建设是一项综合治理的系统工程，它的建设必然是长期的和艰巨的，但是只要各级地方政府常抓不懈，坚持深化体制机制改革，不断创新管理模式，就能提供高水平高质量的公共产品和公共服务，就能不断提高行政效能，就能赢得人民群众的满意、信任、支持和拥护。

参考文献

[1]李胜利.提升我国地方政府公共服务能力的对策浅析[J].现代交际，2014（11）.

[2]马成祥.新公共管理视角下我国政府管理模式的创新[J].改革与开放，2011（2）.