我国地方图书馆立法中的图书馆设置问题研究*

陈丽纳

我国地方图书馆立法中的图书馆设置问题研究*

陈丽纳

文章对11部地方性图书馆法规或规章中关于图书馆设置的条款进行比较，分析存在的问题。结合广州公共图书馆立法实践，对地方图书馆立法中的图书馆设置条款提出建议：建立独立运作的乡镇图书馆；建设结构合理的公共图书馆服务体系；明确各级公共图书馆的投入保障。

公共图书馆 图书馆立法 图书馆设置

图书馆立法能为图书馆事业的发展提供法律保障，促进其可持续发展。近年我国重视图书馆立法工作。国家“十一五”和“十二五”文化发展纲要都提出“加强文化立法”的目标，党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的决定，要求建立健全文化法律制度。我国《图书馆法》立法工作于2001年启动，2004年中断，2008年再次提上日程，立法适用范围调整为公共图书馆。与此同时，地方图书馆立法工作也在积极开展。

1 我国地方图书馆立法情况

地方图书馆立法可分为两种形式：一是地方法规，由省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常委会制定，其中较大的市制定的地方性法规需报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后实施；二是地方政府规章，由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定。地方性法规的法律效力高于本级和下级地方政府规章[1]。

截止2014年底，我国共有11个省份或地区颁布实施图书馆法规或规章，其中深圳(1997年10月1实施)、内蒙古(2000年8月6日实施)、湖北(2001年10月1日实施)、北京(2002年11月1日实施)和四川(2013年10月1日实施)为地方法规；上海(1997年1月1日实施)、河南(2002年9月1日实施)、广西(2002年11月15日实施)、浙江(2003年10月1日实施)、乌鲁木齐(2008年5月1日实施)和山东(2009年6月1日实施)为政府规章。2006年深圳市福田区人民政府颁布实施《福田区公共图书馆管理办法》，但该办法不属于政府规章。此外，江苏、广州等地的图书馆立法也在进行之中。《广州市公共图书馆条例》于2014年10月29日通过广州市人大常委会审议，已送广东省人大常委会审议。

通过对我国11部地方图书馆法规和规章比较分析，发现仅北京将立法适用范围确定为图书馆，其他省、市、自治区均将立法适用范围确定为公共图书馆。这主要是因为公共图书馆、学校图书馆与科研图书馆三大系统分属不同的主管部门，财政分灶吃饭，统筹协调困难。虽然北京图书馆立法针对所有类型图书馆，但重心是公共图书馆，对其他类型图书馆均只作原则性规定，可操作性不强。

2 地方图书馆立法中关于图书馆设置条款的比较

关于图书馆设置的条款是图书馆立法中的核心条款，既是图书馆设立的依据，也是图书馆发展的保障，因为它在法律中明确各级人民政府的建设主体地位，也就确定了图书馆的设置经费、人员经费、文献与设备购置经费以及其他运行经费的基本来源[2]。在图书馆立法中，对图书馆设置的规定可分为强制性和非强制性两种情况。强制性规定是指各级人民政府“应当”设立图书馆，也就是各级人民政府必须设立，否则违法；非强制性规定是指地方人民政府“可以”设立图书馆，也可以不设立图书馆。法律中的“应当”条款更具权威性和可操作性，下文对各地图书馆立法中设置条款的比较分析都以强制性条款为基础。

2.1 强制性规定县级以上人民政府的设置责任

内蒙古、乌鲁木齐、广西、山东和四川等地的图书馆立法都将公共图书馆建设主体规定为县级以上人民政府。其中内蒙古和乌鲁木齐强制性规定县级以上人民政府“应当”设立公共图书馆，对县以下公共图书馆设置则未做出强制性规定，主要原因是两地经济社会发展水平还不是太高，对图书馆事业的投入较少，因此将公共图书馆的发展重点放在县级以上。同样，广西将图书馆立法适用范围确定为省级图书馆、市级图书馆、县级图书馆及相应级别的少儿图书馆，县以下公共图书馆设置问题不在图书馆立法规定范围内。山东和四川公共图书馆立法则将公共图书馆建设主体规定为县级以上人民政府，由区级以上人民政府承担街镇公共图书馆的建设责任。这两部地方图书馆立法较新，在此之前已有比较丰富的公共图书馆事业发展实践经验和理论研究作为基础，同时考虑到当地基层政府的财权与事权不相匹配，没有足够的经济能力承担基层公共图书馆的建设职能，因此将此赋予高一级的人民政府。

深圳、湖北、浙江、上海、北京等地的图书馆立法将图书馆的建设主体规定为乡镇以上人民政府，其中深圳、湖北和浙江规定乡镇以上人民政府应当设立本级公共图书馆，浙江还提出有条件的乡镇可以单独设立公共图书馆。除规定各级人民政府应当设立本级公共图书馆外，上海还赋予乡镇人民政府和街道办事处承担里弄和乡村图书室设置的统筹规划任务，北京则规定区、县、民族乡、镇人民政府以及街道办事处应当采取多种扶持政策，加强社区、村内图书馆(室)的建设。五地图书馆法颁布时间为1997-2003年，当时图书馆设置的实际情况以及相关规定均依据行政管理体制而行，公共图书馆服务体系建设处于摸索阶段。另外，五地分别处于国家政治中心、长三角、珠三角以及中部地区，经济社会发展水平较高，基层政府有一定的经济能力，因此图书馆立法都将乡镇以上人民政府作为建设主体。

除上述10部地方图书馆立法外，《河南省公共图书馆管理办法》是唯一一部没有规定公共图书馆必须“设立”或“设置”的地方政府规章。该办法第三条仅规定：“县级以上人民政府有关部门按照各自职责，共同做好公共图书馆的建设和管理工作。”[3]

3 地方公共图书馆设置情况

本文根据《中国文化文物统计年鉴》[4]统计数据，对上述省、自治区、直辖市2000年和2011年的机构数、经费投入和馆藏总量进行对比分析(详见表1)，发现其中机构数的变化幅度较小，上海市的机构数减少6所，北京市保持不变，其他地区均有所增加，四川省增幅最大，达到31%(增加40所)；经费投入却大幅增长，如湖北省2000年到2011年的经费投入增长1017%，浙江省增长710%；总藏量也有较大增长，浙江省2000年到2011年的总藏量增长160%，北京市增长149%。

表1 2000-2011年地方公共图书馆的机构数、经费和馆藏情况

我国县以上行政区划变动较小，依此而设的图书馆数量变化也较小，与经费投入、总藏量的大幅增长不成比例。随着我国经济快速发展，各地对图书馆的投入不断增加，图书馆的办馆条件不断改善，然而真正为公众提供图书馆服务的图书馆数量有限，公共图书馆服务的均等化、便捷化程度不高，服务效益低。截止2011年底，我国省、市级公共图图书馆的设置率为100%，县级公共图书馆的设置率为90%；公共图书馆人均藏量为0.52册，持证读者仅占全部人口的1.64%，人均到馆次数为0.28次，人均外借册次为0.21册，每25，000人配备1名工作人员[5]。2011财年美国公共图书馆人均藏量3.16册，人均到馆次数5.1次，人均外借册次8.1册，每25，000人配备11.4名全日制工作人员[6]。

4 地方图书馆立法中关于图书馆设置条款的不足

4.1 重点不突出

除河南省的图书馆立法外，其他地方图书馆立法都对各级公共图书馆的设置进行规定，并明确建设主体，但重点不够突出。县以上图书馆实行独立建制，有相应的主管部门、稳定的经费投入和一定的人员编制，已步入稳定发展阶段，地方图书馆立法对其进行规定是顺势而为。基层公共图书馆尤其是乡镇图书馆是我国公共图书馆事业发展的重点，是我国公共图书馆服务体系的基石，是实现我国公共图书馆服务均等化、普遍化的根本，关于乡镇图书馆的设置问题也就成为地方图书馆立法需要重点考虑的内容之一。目前地方图书馆立法已将乡镇图书馆的建设主体从乡镇人民政府提升至县级人民政府，但乡镇图书馆如何运行还需要进一步考量与探究。乡镇图书馆地位尴尬，虽属于图书馆事业，却依附于文化站而设。不能否认，在经济发达地区有些乡镇图书馆办得有声有色，但就全国来说，特别是欠发达地区，真正能够按照公益性图书馆模式运转的乡镇图书馆凤毛麟角[7]。如何通过立法改变乡镇图书馆的尴尬地位，解决其可持续发展问题，是地方图书馆立法中关于图书馆设置条款的重要内容。

4.2 体系不完善

与图书馆设置条款密切相关的另一个问题是图书馆服务体系建设。在我国地方图书馆立法中，《深圳市公共图书馆条例》最先提出建设“公共图书馆网络”，明确指出深圳图书馆是公共图书馆网络的中心并赋予相应的职责。公共图书馆网络的功能是“发挥资源共享和优势互补的作用，逐步实现公共图书馆之间的采购协调、集中编目和图书通借通还的目标。”[8]2009年前地方图书馆立法中关于中心馆或者图书馆网络或者资源共建共享的规定均以此为蓝本，未超越深圳市公共图书馆立法的规定。2013年四川省图书馆立法提出建立覆盖城乡的公共图书馆服务网络，意味着公共图书馆服务体系化建设开始受到重视。但该立法对公共图书馆服务体系基本架构的规定不甚明晰；省和市(州)在公共图书馆服务体系建设中的主导作用不突出；基层图书馆在服务体系中的位置较为模糊；县(市、区)公共图书馆服务体系之间的关系也未作规定。地方图书馆立法还需进一步探究公共图书馆服务体系建设问题。

从图5可见，推力杆中部发生褶皱，并且存在明显的扭曲变形，说明推力杆失稳会导致结构发生屈曲弯曲，对应实际工况中推力杆变弯情况。

4.3 可操作性不强

2009年后山东省和四川省公共图书馆立法对基层公共图书馆的设置做出了与以往不同的规定：由县级以上人民政府承担基层公共图书馆的建设责任，这是我国图书馆立法的重大突破。然而两地的立法对于建设主体的具体责任、公共图书馆的投入保障等未做明确规定，立法可操作性不强，未能从立法层面解决乡镇图书馆人、财、物无法保障的问题，在执行过程中易流于形式。进入21世纪以来，各地开始了公共图书馆发展的新探索，具体可以分为两类：一是区域性服务网络；二是总分馆体系[9]。前者以北京、上海、杭州等地公共图书馆发展为例，在现有管理体制的基础上依靠政府文件或技术支持实现公共图书馆之间资源共享，构建四级公共图书馆服务网络，这种合作方式比较松散；后者以广东省佛山市禅城区、深圳市福田区，浙江省嘉兴市，江苏省苏州市为例，由总馆负责人、财、物(或者财、物)统一管理，实现信息资源统一采购、统一编目、统一配备。公共图书馆事业丰富的实践经验为地方图书馆立法工作提供了重要参考。

5 建议

地方图书馆立法对县以上公共图书馆的设置按照现状规定即可，对乡镇图书馆的设置以及与其密切相关的公共图书馆服务体系建设、投入保障等方面内容的规定则需重点考虑。下文结合广州公共图书馆立法实践，对地方图书馆立法中的图书馆设置条款提出建议。

5.1 建立独立运作的乡镇图书馆

我国乡镇图书馆较多是依附于文化站而设，开放时间、经费投入、工作人员由文化站统一安排。文化站由于人员少、经费不足，承担的事务性工作较多，常常忽视乡镇图书馆的发展，造成乡镇图书馆馆舍小、藏书旧、缺少专门工作人员，难以维持图书馆(室)的正常运营。如果由县级人民政府承担建立独立运作的乡镇图书馆责任，有利于加强统筹规划，构建区域公共图书馆服务体系，加强县级图书馆对乡镇图书馆的指导和管理，提供专业化的图书馆服务，更为重要的是，为乡镇图书馆设置单独的出入口，配备专门经费、藏书和人员，有利于盘活乡镇图书馆资源，实现乡镇图书馆的健康发展。如果每个街镇都设立独立运作的图书馆，我国公共图书馆将有4万所以上，约3.4万人拥有一所公共图书馆，能够达到较高的覆盖水平。美国约1.8万人拥有一所公共图书馆服务点[10]，我国香港约每9.2万人拥有一所公共图书馆[11]。

广州市在制定《广州市公共图书馆条例》的过程中，课题小组结合广州市作为国家中心城市的定位，充分考虑广州市、区公共图书馆已达到一定发展水平，街镇公共图书馆发展水平较低的情况，立法重点放在街镇图书馆，提出由区人民政府负责建设独立运作街镇公共图书馆，实现约每8万人拥有一所公共图书馆的保障目标。不过，需说明的是，如果地方经济实力无法承担乡镇图书馆的独立运作费用，也可以建设服务网点，关键是将公共图书馆服务送到公众身边。

5.2 建设结构合理的公共图书馆服务体系

构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系，保障公众的基本文化权益，既是我国公共图书馆事业发展的目标，也是地方图书馆立法的根本目的所在。国家“十一五”和“十二五”文化纲要分别提出了“形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络”、“覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系基本建立”的目标。独立运作的街镇图书馆的健康发展也不能脱离区域公共图书馆服务体系，否则无法充分发挥公共图书馆事业发展着力点的作用。地方图书馆立法应高度重视公共图书馆服务体系的构建，首先确定公共图书馆服务体系的架构，明确各级公共图书馆的功能定位；其次规定各级公共图书馆之间的具体责任分工与合作关系；再次充分发挥各级公共图书馆的作用，各司其职，实现公共图书馆服务体系的健康运作。

《广州市公共图书馆条例》提出中心馆与总分馆相结合的管理体制，广州图书馆作为中心馆，负责指导全市公共图书馆服务体系建设、数字图书馆建设、工作人员专业化培训等工作，区域总馆负责总馆和分馆的人、财、物统一管理，实现统一采购、统一编目、统一服务，旨在将所有公共图书馆资源纳入一个公共图书馆服务体系，建立以广州图书馆为中心馆，以区图书馆为区域总馆，以镇、街道图书馆为区域分馆，以市、区少年儿童图书馆为中心馆和区域总馆的专业性分馆，以社区图书室、24小时自助图书馆、流动图书车为延伸服务的公共图书馆服务体系。

5.3 明确各级公共图书馆经费投入保障

明确各级公共图书馆相关经费的投入保障，实际上是从立法层面加大县级以上公共图书馆的经费投入，并从根本上解决乡镇图书馆的发展困境，保障乡镇图书馆相关经费的投入。按照立法惯例，地方立法不能规定经费投入比例，但为了提高立法的可操作性，北京、上海图书馆立法对街镇以上公共图书馆的建筑面积、基本藏量和阅览坐席进行量化规定，内蒙古、湖北、河南等地图书馆立法也有类似描述，这在一定程度上保证了公共图书馆的保障投入，但这些量化规定都是绝对指标，不能随着常住人口的增长而逐步增加投入，不利于公共图书馆事业的发展。参考国际标准以及我国颁布的《公共图书馆建设用地指标》《公共图书馆建设标准》《公共图书馆服务规范》，地方图书馆立法可以规定各级公共图书馆的建筑面积、藏量、工作人员等的人均指标，既可以提高立法的科学性和可操作性，又可以保障各级公共图书馆的资源投入。

广州公共图书馆立法以常住人口为基础，根据国际和国家有关标准，将公共图书馆的建筑面积、纸质文献信息资源基本藏量和年新增藏量、工作人员等人均指标进行量化规定，保证了公共图书馆的经费投入，尤其是解决了街镇公共图书馆的后续投入问题，有利于促进街镇公共图书馆的发展。

[1]中华人民共和国立法法[EB/OL].[2014-05-05].http：//www.gov.cn/test/2005-08/13/content_22423.htm．

[2]于良芝，陆秀萍，刘亚.公共图书馆总分馆建设的法律保障：法定建设主体及相关问题[J].图书情报工作，2008（7）：6-11，31.

[3]河南省公共图书馆管理办法[EB/OL].[2014-05-07]. http：//www.lywhw.gov.cn/news.asp？id=1740.

[4]中华人民共和国文化部.中国文化文物统计年鉴（2012）[M].北京：国家图书馆出版社，2012.

[5]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴（2013）[EB/OL].[2014-11-01].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ ndsj/2013/indexch.htm.

[6]InstituteofMuseumandLibraryServices.PublicLibraries in the United StatesSurvey：Fiscal Year 2011[EB/OL]. [2014-10-31].http：//www.imls.gov/research/publications.aspx.

[7]李国新.我国公共图书馆事业进一步发展的突破口——县级图书馆的振兴与乡镇图书馆的模式[J].图书馆，2005（6）：1-5.

[8]深圳经济特区公共图书馆条例（试行）[EB/OL]. [2014-04-29].http：//www.szrd.gov.cn/contenthtml/ 91/2014031810088.html.

[9]于良芝，邱冠华，李超平，等.公共图书馆建设主体研究[M].北京：国家图书馆出版社，2011：17.

[10]方家忠.中美公共图书馆建设模式比较研究[J].图书与情报，2010（5）：28-32.

[11]陈丽纳.广州与香港地区公共图书馆事业比较研究[J].新世纪图书馆，2014（2）：59-63.

A Study on the Establishment of Local Legislation for Libraries in China

CNENLi-na

This paper compares the establishment of 11 libraries laws or rules and puts forward the existing problems.And it gives some suggestions on the establishment of local legislation according to the regulations of Guangzhou public library：establish rural and subdistrict library operated independently，construct a reasonable public library service system and conform the resource input of public libraries.

public library；library legislation；library establishment

格式 陈丽纳.我国地方图书馆立法中的图书馆设置问题研究[J].图书馆论坛，2015（6）：82-86.

陈丽纳（1984-），女，硕士，广州图书馆馆员。

2015-01-12

*本文系2013-2014年度国家公共文化服务体系制度设计研究课题“关于现阶段我国在街镇一级建设独立运作公共图书馆的必要性与模式研究”研究成果之一