农村经营性建设用地入市障碍在哪？

郑风田 焦万慧

农村经营性建设用地入市障碍在哪？

郑风田 焦万慧

要做到与国有土地同等入市、同权同价，既需要顶层设计，也需要基层政府拿出可行的方案。

作者名片

郑风田，经济学博士，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，副院长。国家自然科学基金、国家社科基金同行评审专家，财政部、教育部、科技部、商务部、农业部等部委项目评审专家。主要研究领域：“三农问题”,食品安全，农村产业集群与创业、企业与环境关系等。近年来主持国家社科基金3项，国家自然基金3项，主持教育部人文社科基金、福特基金会、国家留学基金委课题、中国发展研究基金会等10多项，主持财政部、国务院发展研究中心、科技部、农业部、国家能源办、国家发改委、国家食药局等部委合作课题10多项，地方合作课题20多项。

深改组于近日举行的第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。这项任务已在2013年11月的中共十八届三中全会上作出部署，此次审议推动表明三中全会的相关决定将逐步获得落实。习近平强调“推进农村土地制度改革时，必须严守耕地红线，不能侵犯农民利益，也不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件”，土地改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。土地制度改革必须在试点基础上有序推进。三条红线是“试点的大前提，绝不能逾越”。

经营性建设用地的产权充分实现还有一段漫长的路要走。农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价还存在哪些具体障碍？如何才能保证其产权充分实现？

建设中的土地

土地改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。

从农村集体经营性用地说起

——农村集体经营性建设用地的内涵与外延。根据《中华人民共和国土地管理法》，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地按照土地权属又分为国有建设用地和集体建设用地。农村集体建设用地实际上分为三类：第一类是农民宅基地，第二类是农村公益性和公共设施用地，第三类是农村经营性建设用地（实际是乡镇企业用地）。

按照国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年5月9日），经营性用地是特指商业、旅游、娱乐、商品住宅等用地。农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。

——农村集体经营性建设用地的产权属性。农村集体经营性建设用地产权是农村集体经济所有制关系的法律表现形式，广义上包括农村集体经营性建设用地所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。所有权和使用权是农村集体经营性建设用地产权两项最重要的权利。农村集体经营性建设用地所有权是所有人依法对农村集体经营性建设用地所享有的占有、使用、收益和处分的权利。农村集体经营性建设用地使用权是建设用地使用权人依法对农村集体经营性建设用地享有占有、使用和收益的权利。

《土地管理法》规定村民小组具有经营管理土地的权利，而《村民委员会组织法》规定，村民小组无独立地位，隶属于村民委员会，其对土地的经营管理权也就自然归村委会。但土地所有权主体明确为村民小组是不可行的，许多村民小组并不能决定其所有的集体土地的处置，而是由村委会甚至乡镇政府代替，这在某种程度上就造成混乱与矛盾。

合法入市尚存障碍

——农村集体经营性建设用地产权归属不明。现行法律没有明确规定“农民集体”作为集体土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。农村集体经营性建设用地产权归属不明晰必然带来责权不清、处置无度、权力寻租以及分配关系的模糊和混乱问题。而且，农村集体经济组织的市场主体地位不明确、不完整，难以行使法律赋予的职权。

——农村集体经营性建设用地确权面临不少困难。农村集体经营性建设用地确权面临不少困难，比如土地纠纷、权属争议等问题。由于新旧矛盾叠加积累，农民产生不少土地纠纷。农村土地多轮流转、公用设施占用农田、农转非及婚丧嫁娶土地无调整、农户互换田地等土地纠纷问题相当突出，利益协调难度相当大。由于权属来源资料不全和历史遗留问题，权属争议相当激烈，权属关系相当混乱。

四川省广元市朝天区新村示范片

——农村集体经营性建设用地入市需要具体配套制度。虽然有些地方已经探索出一条农村集体建设用地颇具特色的入市路径，如佛山南海区已经建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系，而能够推广到全国的农村集体经营性建设用地入市体系和税收制度还需要更具体的政策制度配套。如农村集体经营性建设用地不动产登记制度、使用权流转制度、共用宗登记制度、抵押融资制度以及农村集体经营性建设用地土地增值税和房产税征收原则和税率确定。

——农村集体经营性建设用地收益分配不尽合理。农村集体经营性建设用地存在收益分配不规范、不合理的因素。要么各级政府对土地流转管得过死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；甚至出现集体土地使用者私下流转的隐形市场，造成集体和国家土地收益的双重流失。

——国家尚未出台统一规划和用途管制政策文件。土地用途管制是通行的土地管理原则，农村集体经营性建设用地管理也不例外。十八届三中全会重大《决定》指出，农村集体经营性建设用地合法入市前提是“符合规划和用途管制”。农村集体经营性建设用地管理缺乏统一规划和用途管制，造成很多乱象。按现行法律规定，农民宅基地不属于农村集体经营性建设用地，不在入市流转之列。由于缺乏统一规划和用途管制，农村集体建设用地隐形流转市场活跃。在隐形市场上，农村集体侵犯农民宅基地使用权现象屡屡发生，违法用地屡禁不止甚至危及耕地安全。

农村集体建设用地实际上分为三类：第一类是农民宅基地，第二类是农村公益性和公共设施用地，第三类是农村经营性建设用地（实际是乡镇企业用地）。

合法入市途径探析

——明确界定农村集体经营性建设用地产权主体是其合法入市的前提。当前，农村土地制度改革当务之急是产权明晰。首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体经营性建设用地所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。

四川省旺苍县米仓山化龙茶场

——加快修订其合法入市的依据。农村集体经营性建设用地合法入市需要国家做出顶层设计，推进配套改革，关键在于建立集体经营性建设用地使用权入市的法律制度和配套措施。根据2014年中央一号文件要求，“有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规”。农村集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”，推进农村集体经营性建设用地合法入市，需要对《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改，农村集体经营性建设用地专门立法应尽快提上议事日程。

——积极建立农村集体经营性建设用地交易市场是其合法入市的条件。积极建立统一的土地交易市场和社会服务体系，逐步完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。按照《决定》要求，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，优化农村集体经营性建设用地价格形成机制促进土地流转入市。农村集体经营性建设用地产权流转价格是产权实施能力的货币化体现，合理的产权流转价格形成机制能够优化配置稀缺的农村集体经营性建设用地。

——逐步优化农村集体经营性建设用地收益分配机制是其合法入市的动力。《决定》要求“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。逐步优化农村集体经营性建设用地土地增值收益和使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，出台级差收益分配办法，确保农村集体和农民成为增值收益和流转收益的主要获得者。同时加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，确保集体和国家土地收益不流失，并将其用于全社会，造福百姓。

——应该制定时间节点让县级部门划定土地规划与用途管制。

农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。 而现实中许多农村地区是没有规划方案的，或者是规划方案修改很随意。应该责成县级部门统一规划，划定时间表，不能因为此项而拖延。

中国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权，同地同权是农村土地制度改革核心。 农村集体经营性建设用地管理制度的产权充分实现也是“同地同权”。应该尽快出台全国性的集体建设用地管理办法。由于集体建设用地进入市场的试验和地方探索已有多年，广东、河北等省份已出台了地方性规章和法规。目前应尽快出台全国性的法规，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体建设用地出租、出让、转让、抵押。

农村集体经营性建设用地合法入市需要国家做出顶层设计，推进配套改革，关键在于建立集体经营性建设用地使用权入市的法律制度和配套措施。