做好应对突发事件中群众工作的几点思考 *

【当代政治】

做好应对突发事件中群众工作的几点思考*

侯 晋 雄

摘要：突发事件中的群众工作是党的群众工作的重要组成部分，事关人民群众的生命财产安全与党的执政基础的巩固。做好突发事件中的群众工作，必须始终坚持生命至上原则、果断及时原则、依法办事原则和疏导教育原则。坚持群众路线是应对与处置突发事件的良方妙药，只有依靠群众、引导群众、发动群众，用群众路线的方法应对突发事件，才能防止与避免出现“干部干、群众看”的情形，才能减少与降低突发事件带来的影响与损失，才能提高应急管理科学化、社会化水平。

关键词：突发事件；群众工作；良方妙药

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)11-0016-05

收稿日期：2015-08-03

作者简介：侯晋雄，男，中共重庆市委党校党建教研部副教授，法学博士(重庆400041)。

应对突发事件中的群众工作是党的群众工作的重要内容。践行党的群众路线，有效应对突发事件，关系到人民群众的生命财产安全，关系到整个社会的和谐稳定，关系到党的执政基础的巩固与夯实。从汶川大地震到天津滨海新区爆炸事件，从上海外滩踩踏事件到“东方之星”翻沉事件，在给人们带来巨大灾难与内心恐惧的同时，也给党和政府提出了一个重要课题：怎样坚持用群众路线的方法有效应对突发事件，通过依靠群众、引导群众、发动群众，避免出现“干部干、群众看”的情形，尽可能减少与降低突发事件带来的影响与损失。这是广大理论工作者与实际工作者必须正视、研究与思考的迫切问题。

一、突发事件发生的原因探析

所谓突发事件，是指突然发生、造成或可能造成严重社会危害、亟待采取应急措施予以应对的社会安全事件、公共卫生事件、事故灾难事件、自然灾害事件，既具有破坏性、突发性、持续性、复杂性，又具有群体性、组织性、公开性、利益性。只有溯本求源，分析、认清当前突发事件发生的深层次原因，才能从根本上防止与遏制其发生。突发事件形式多样，起因复杂，通常由多种因素彼此影响、相互作用而引发，有自然环境的因素，更有主观人为的因素。

第一，地理、气候因素是引发自然灾害的突出因素。我国处于特殊的地质构造部位，山地占到总面积的2/3，加之人们自然活动的影响与社会活动的作用，崩塌、滑坡、泥石流灾害比较严重。而且，随着环境污染的加剧与全球气候的变暖，温室效应加剧、臭氧层破坏、大气污染、酸雨污染等自然灾害有所增多。我国处于亚热带湿润季风气候地区，受来自西伯利亚的大陆干冷、偏北气流的影响，冬半年天气干冷、少雨，往往出现春旱、冬干的天气状况；受来自南方海洋上的暖湿西南气流的影响，夏半年降水集中，然而分布不均，极易发生旱涝交错的危急情形。

第二，宗教、民族问题是影响社会安定的重要因素。民族地区、边疆地区经济发展与文化教育相对滞后，突发事件多为人为因素造成，有着深刻的思想根源与历史根源。宗教、民族问题是影响社会稳定和谐的重要因素，民族政策与宗教政策的落实存在某些失误、缺位，极易引发突发事件。加之一些封建思想残余的影响，西方敌对势力的渗透，如果个别群众受到少数别有用心的不法分子的挑唆、利用、煽动，也会酿成群体性事件与突发性事件。如1989年西藏发生骚乱事件；20世纪80年代境内外民族分裂势力在新疆南部制造骚乱事件；20世纪90年代“东突伊斯兰运动”利用非法宗教活动多次制造恐怖活动。

*基金项目：国家社会科学基金青年项目“中共中央南方局的群众路线实践及其当代价值研究”(14CDJ002)。

第三，机械设备落后，安全设施失当，引发事故灾害。“物”的因素是导致灾难事件的客观原因。安全设施失当、机械设备落后，在设计、安装、保养等技术方面比较老化，工艺过程防护设备存在技术缺陷，企业规程标准及检查制度不健全、不完善，工程决策失误，管理水平差，都会引起事故灾害与突发事件。迄今为止，已有不少企业生产事故是因机械设备落后、安全生产设施失当酿成的，如2013年11月沈阳一化工厂发生爆炸事故，2014年4月7日发生的云南曲靖煤矿透水事故。

第四，地方政府违规发展，损害人民群众切身利益。突发事件的产生往往涉及不同的社会阶层与利益群体，具有很强的连带性与敏感性。改革开放30多年来，一些地方政府在发展过程中只讲经济效益，不讲社会效益，忽视可持续发展，不注重对广大群众合法权益的保护，违规拆迁、违规征地、移民资金不到位等现象频频发生，这些现象往往涉及广大群众的切身利益，稍有不慎即可酿成突发事件。在社会转型过程中，一些地方政府动辄实施重奖措施，但其中不少重奖都于法无据，造成了不正当竞争，扰乱了市场经济秩序，损害了广大群众的切身利益，容易引发群体性事件与突发性事件。

第五，处置方式简单粗暴，促使突发事件骤然升级。“社会纠纷的处置不当往往是引起纠纷不断扩大化、复杂化的一个重要因素。”①综观以往发生的群体性事件，不难发现，在突发事件中，一定要慎用强制措施，慎用警械警力，绝不能动辄使用简单粗暴的手段对待广大群众。个别突发事件的发生，相当一部分原因在于一些政府部门与执法机关处置方式不当，不能用理性、文明的方式加以应对，从而引发广大群众对党和政府的不信任，导致社会怨气积聚，最终引发大规模骚乱与群体性事件。如浙江省台州市章安办事处在征用土地建设工业园区过程中，只是停留于表层上的宣传，对广大群众关心的热点问题语焉不详，致使广大群众产生较大误解，在广大群众实施过激行为后，一些领导干部感到自身威信受到冒犯，就决定对少数人进行传唤，并要求派出所强制传唤个别重点人员进行“政策宣传”，但事与愿违，反而激化了广大群众的对立情绪，最终酿成突发事件。

二、在突发事件中践行群众路线的基本原则

群众路线是中国共产党历来强调的工作理念与工作方法，这个理念与方法应当贯彻到党领导的各项具体工作中去。应对与处置突发事件更要坚持“从群众中来，到群众中去”的理念与方法。在突发事件中践行群众路线，必须遵循四项基本原则。

第一，生命至上原则。重特大突发事件处置过程中应始终坚持以人为本、生命至上理念，制订现场处置方案时应优先考虑受害群众的救助，有力、有序、有效地开展群众救助工作，最大限度地降低受害群众的生命财产损失。灾后的道路可以重修，房屋可以重建，而唯有生命一旦失去便不能起死回生。因此，在应对突发事件中，必须坚定做好群众救助工作的决心与信心，充分保障受害群众的生命安全，并注意保障参与应急救援人员自身的生命安全，不可大意、麻痹、松懈，尽可能避免为减少财产损失而牺牲群众生命的情况发生。

第二，果断及时原则。现场的掌控与事态的平息始终是第一位的。一旦发生突发事件，当地主要负责人要立即赶赴现场，迅速掌握情况，及时制定措施，果断应对处置。在此期间，要区分不同情况，抓住主要矛盾，因人制宜，因情施策，及时疏导与化解矛盾，以最快的速度平息事态。必要时还需动用政法机关维护现场秩序，避免事态向难以收拾的方向发展，最大限度地防止与避免社会闲杂人员与不法分子乘机挑事、闹事、滋事，尽最大努力减少社会波及面，避免造成社会动荡。

第三，依法办事原则。在突发事件中践行群众路线，必须按照党的政策与国家法律法规办事。政法机关是在突发事件中维护与掌控现场的重要责任主体，是防止与避免突发事件向社会骚乱发展的中坚力量。在处置与应对突发事件过程中，一方面，要互动协商、协调处置，不能一味强行，防止事态扩大化；另一方面，严格依照党纪国法应对与处理突发事件，该柔则柔，该断则断，不能无原则迁就。

第四，疏导教育原则。对突发事件要本着“宜解不宜结、宜顺不宜激、宜疏不宜堵、宜散不宜聚”的工作理念与工作方法，对参与群众做耐心细致的宣传解释工作，力求晓之以理、动之以情、明之以法；让涉事群众明白，即便合理合法，倘若表达方式不合程序、不合法规，也属于违法行为，同样需要承担相应责任。纵观以往突发事件的解决，很大程度上是由于当地党委和政府通过对涉事群众进行耐心疏导、积极教育以及合理引导才得以妥善解决的。

三、坚持用群众路线的方法有效应对突发事件

群众路线是党的生命线与根本工作路线，是应对与处置突发事件的良方妙药。“群众路线不仅在减少突发性人祸方面具有重要作用，实际上在预防突发性天灾方面同样也可以有所作为。”②因此，应对突发事件要践行党的群众路线，从群众中来，到群众中去，同广大人民群众保持最密切的联系，尽可能将灾难造成的损失与影响降低到最低限度。

1.充分发动群众，依靠群众参与解决问题

第一，依靠群众提供突发事件信息。一旦发生重特大突发事件，当地主要负责人必须在第一时间赶赴现场，进行民情调查，通过广大群众提供的第一手资料，迅速掌握突发事件的相关情况与信息，重点摸查有无黑恶势力介入，有无群众冲击行为迹象，当事人家属、亲戚与朋友中有无公务人员；而且，还要通过群众及时摸清突发事件的起因是政策性因素、政治性因素，还是经济性因素、社会性因素，做到心中有数。对于突发性自然灾害、干群矛盾引发的大规模冲突、敌对分子的故意破坏、不同利益群体的尖锐矛盾以及对民族宗教问题引发的冲突等，当地党委与政府要通过广大群众提供的信息与情况，迅速对突发事件进行准确定性。只有依靠群众提供突发事件信息，确认了突发事件的原委与性质，才能有针对性地确定应对策略与处置方法。

第二，引导群众参与解决突发事件。处理突发事件的出发点与落脚点，是维护广大群众的切身利益，因而离不开广大群众的积极参与与配合。因此，“治理的实质不是控制而是协调”③。从国际经验看，最大限度吸引与扩大群众参与是解决突发事件的有效途径。而且，当前群众的自我意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强，渴望参与突发事件等社会事务的解决。但目前“社会力量参与应急救援的组织性、有序性、专业性、有效性不足”④。这就要求我们要主动适应形势需要，在应对突发事件过程中，充分调动广大群众的积极性、主动性、创造性，不断扩大群众有序参与，依靠广大群众协助做好关键人物的思想工作与稳控工作。同时，要按照最大限度调动社会积极性、最大限度激发社会活力的要求，不断探索群众参与应对突发事件的现实途径，要从法律法规上对群众参与解决突发事件的内容与方式做出明确规定，保证广大群众依法参与、有效参与、积极参与。总之，无论是应对突发事件，还是组建抢险队伍，都要让广大群众参与其中，最大限度地避免出现“干部干、群众看”的情形。

第三，发挥党员应急处理表率作用。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，而突发事件的应对与处置事关人民群众的切身利益，这就要求共产党人在应对与处置突发事件中必须发挥表率作用与带头作用。当突发自然灾害或公共卫生事件来临时，要善于广泛依靠和深入发动广大基层党员、离退休老干部等各方面的力量来消除纠纷、化解冲突。因此，需要进一步强化对共产党人的党性教育，使之真正具有为民服务、敢于担当的精神，通过挺身而出、冲锋在前，有效发挥模范带头作用，努力将广大党员的“自觉行为”转化为“集体行动”，将“各显其能”转变为“有序组织”，成为在应对和处置突发事件中维护广大群众生命安全与切身利益的坚强力量。

2.教育引导群众，合理表达自身正当诉求

第一，教育群众相信党和政府。教育群众、引导群众是应对突发事件的重中之重。从“非典”的流行到“汶川大地震”，从“甬温线动车追尾事故”到“新疆吐鲁番袭击事件”，党和政府通过广泛应急宣传，让群众明白了：在党和政府的坚强领导下，无论什么困难与挫折都吓不倒中国人，这就是最大的真理。所以，在处置突发事件中，一定要坚持正确的舆论导向，教育和引导群众。相信党和政府有能力、有办法解决目前的逆境与困难，同时也要通过广泛依靠群众、深入发动群众来战胜困难，走出逆境。而且，在应对突发事件中，要教育和引导广大群众做到不造谣、不信谣、不传谣，始终相信党和政府。

第二，及时追踪报道突发事件。“舆情只是民众的态度和意见的汇集，它必须被涉事主体意识到，才能发挥实际作用。”⑤在突发事件中，掌握正确舆论导向是稳控突发事件发生、发展的重要一环。因此，在突发事件出现以后，党和政府要善于借助媒体的声音来调节情绪、化解矛盾。“良好的协商沟通有助于达成政府与媒体合作双赢的治理效果。”⑥一是迅速开放传播通道。当地党委和政府在处置突发群体性事件中，必须第一时间亮明党和政府的态度，抱着科学、诚恳、负责的态度来解决问题，把公共信息公之于众，让广大群众及时了解突发事件的事态以及当地党委与政府正在尽职尽责地应对与处置的情况。二是有效引导舆论走向。人们对突发事件认识的角度不同，所持的态度不一，所以有可能使信息传播向毫无预期的不利方向发展。正是从这个意义上说，党和政府必须要站在维护人民群众切身利益的角度，有效引导与适时调整信息传播的走向，使新闻传播朝着有利于突发事件顺利解决的方向发展。三是力争消除一切谣言。通过多渠道、多层次的宣传报道，让广大群众接受全面确凿、客观真实的突发事件信息，动员一切可以动员的传播力量，对付谣言的肆意传播，让谣言与误解在第一时间销声匿迹，最大限度地减少与降低突发事件的危害与影响程度。

第三，引导群众合理表达诉求。随着经济活动的活跃、城建力度的加大以及老百姓维权意识的增强，拆迁类、经济类突发事件易发多发，有些群众对当地党委与政府心存戒心，以为“官官相护”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，误以为信访问题“越往上，解决得越容易”“信上不信下、信大不信小、信访不信法”，容易造成“诉求没解决，劳神又伤财”的局面。因此，要积极教育与妥善引导广大群众通过依法信访、有序信访、司法渠道来维护自身合法权益。“有理走遍天下”不假，然而“理”并非自我感觉出来的，而是由政策、法律、法规以及事实依据来界定的。在法律与政策允许的情况下，尽可能满足广大群众的利益诉求，迅速拿出切实可行的应对措施，督促落实到位。能够一次性解决的，就一次性解决到位；能够创造条件解决的，就要发挥主观能动性，全力以赴地创造条件；倘若超出了法律规定与政策原则而无法解决的，就要耐心细致地做好广大群众的解释说明工作，务必讲清道理。

3.维护群众利益，保障群众生命财产安全

第一，最大限度保障群众生命财产安全。在突发事件发生的危急时刻，必须坚持群众利益至上理念，突出对广大群众的生命权、健康权、财产权的保护。一是保障生命健康权，确保把广大群众的生命安全放在第一位；二是保护群众财产，因为财产是老百姓的“命根子”，是老百姓多年的心血与积蓄。被征用的财产使用后应当及时返还给老百姓，财产被征用或者征用后毁损、灭失的以及实施征用的，由当地党委与政府给予相应的物质补偿；老百姓参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，本人在本单位的工资福利待遇不受影响；若没有工作单位的群众，由当地党委和政府给予一定补贴，保证广大群众参加突发事件处置期间其应享有的正当权利不受影响，不被损害。

第二，竭尽全力满足群众利益愿望要求。老百姓之所以要质疑、聚集、上访，就是因为他们迫切需要表达自己的利益、愿望、诉求。在广大群众看来，实现什么样的发展，怎样发展，上什么样的项目，不能只是政府与干部说了算，广大群众也拥有发言权。“如果在做决策、干事情前站在群众的角度想一想能否行得通，群众就一定不会有那么多的怨气，就会理解你、支持你。”⑦践行党的群众路线，听取老百姓的声音，是不能省略的工作过程。领导干部务必顺民愿、听民声、察民情，尽心尽力关注与满足广大群众的正当利益与合理诉求，才是应对与处理突发事件的基本思路与工作方法。

第三，及时有效做好突发事件的善后工作。在突发事件处理与控制后，由当地主要负责人宣布应急结束，并进行善后处置，尤其要对突发事件的发生原因、处理经过、后期处置等情况进行详细梳理、全面分析与深刻总结，形成文字性材料，在规定时间内报交上级机关与有关领导。同时，要及时查找工作漏洞，认真总结经验教训，不断健全专项应急机制，提升应对类似突发事件的能力与水平。而且，必须严格追究漏报、瞒报、迟报突发事件信息的责任，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意下属隐瞒、缓报、谎报的，要依法给予主要负责人行政处分；严格追究相关人员“不作为”“乱作为”责任，对未按照政府应急预案要求，不积极配合、行动迟缓、推诿扯皮，严重损害党和政府形象，致使突发事件蔓延与扩大，影响恶劣、后果严重的，要追究相关单位及人员的行政责任与刑事责任，不断提高应急管理科学化、规范化、社会化水平。

4.完善长效机制，从制度上保障群众利益

第一，构建突发事件预警机制。突发事件中群众工作的准备程度，直接关系到遇有情况时能否快速反应、及时动员、有效应对。这就要求各级党委与政府在突发事件上必须做到居安思危，制定与完善应急预案，扎实做好突发事件的各项准备工作。一是坚持“以人为本”的决策理念。要结合当地的社情民情，从维护最广大群众的根本利益出发，避免因决策不当或决策失误侵害广大群众的切身利益。二是加强突发事件的应急培训和预警宣传。要加大演练力度，定期组织广大群众参与防灾与救灾演练，不定期抽查机关干部与广大群众对预案的熟悉情况，通过传单、逐户通知、宣传车、警报器、广播、电视、报刊、户外终端显示设备、互联网、手机短信等方式发布预警信息，提高广大群众的预警意识与应急能力，务必做到让预案老少皆懂、妇孺皆知。三是各级政府与有关部门应建立舆情汇集分析机制，不断建立健全群众工作预案。要针对当地可能发生的突发事件，进一步修订与完善应急处置、抢险救灾、反恐维稳等群众工作预案，做到早发现、早控制、早解决；要及时开展突发事件中的群众工作，牢牢把握突发事件中群众工作的主动权，确保有备无患。

第二，健全突发事件排查机制。各级党委与政府必须加大对突发事件风险隐患的整改与监控力度，严肃开展突发事件风险隐患的拉网式排查行动，全面系统掌握本区域、本领域、本行业各类突发事件风险隐患情况，组织力量限期整改、治理、解决，尽快消除突发事件隐患。对一时难以整改、治理、解决的突发事件风险隐患部位，要安排专门人员进行实时监控。要加大农村、社区、学校、企业等基层单位突发事件风险隐患的排查力度，第一时间将风险与隐患解决在基层，解决在萌芽状态。改进监督与管理方式，建立健全分级分类管理制度，落实综合防范与处置措施，实行动态管理与监控，并把突发事件风险隐患排查整改、治理、解决情况报送专项应急指挥部门，同时报送上级政府应急管理办公室备案，从制度上保障广大老百姓的切身利益。

第三，完善反腐倡廉长效机制。改革开放30多年来，腐败现象在一些领域与部门易发多发，一些突发事件与群体性事件的背后时常隐藏着腐败问题，预防与应对突发事件，必须正视这一事实，加大反腐倡廉力度。一是要加强干部作风建设，重构干群鱼水关系。当前，中国处于社会转型期，个别群众的生产生活问题比较突出，某些潜在的社会冲突比较集中。解决这些问题，必须狠抓党员领导干部的生活作风与工作作风建设，严格执行“中央八项规定”精神，构建走群众路线的长效机制，严查与狠刹“四风”问题，重构党群干群鱼水关系，实现党和国家的长治久安。二是要拓展监督渠道，实现预防与监督社会化。积极推行党务公开、政务公开、财产公开，让权力在阳光下运行，让广大群众监督各级干部，广泛发动群众举报腐败分子，推进党内监督与党外监督、自上而下监督与自下而上监督、专门机关监督与广大群众监督的有机结合，不断提高监督合力，实现预防与监督社会化。三是要突出查办大案要案，切实维护群众利益。当前，要继续加大对腐败分子的查处力度，让腐败分子在经济上得不偿失，在政治上身败名裂，在后果上一败涂地。同时要抓好对重大典型案件的深刻剖析，加强惩防腐败体系建设，切实保障群众利益，从而使人为因素造成的群体性事件与突发性事件最大限度地得以减少与降低。

注释

①梁建春、莫映宽、熊健敏：《基层政府应急管理的现状调查与分析》，《武汉理工大学学报》(社会科学版)2014年第2期。②刘哲昕：《坚持群众路线是应对突发事件的“王道”》，《领导科学》2014年第3期。③童星：《防灾减灾与社会治理》，《中州学刊》2014年第6期。④钟开斌：《中国应急管理的演进与转换：从体系建构到能力提升》，《理论探讨》2014年第2期。⑤刘海明：《论新闻报道引发的媒体舆情及其预警——以马航失联事件为例》，《中州学刊》2014年第8期。⑥陈毅：《群体性突发事件中媒体治理的困境与出路》，《学习与探索》2014年第2期。⑦孙宏亮：《基层领导干部如何把控突发事件的局面》，《领导科学》2014年第22期。

责任编辑：浩淼思齐