基于地区差异女性创业法律问题研究

张晓琳　张秋英　徐海燕

[摘 要] 妇女小额担保贷款财政贴息政策，切实帮助创业妇女解决创业资金瓶颈问题，扶植和带动了千万妇女创业就业。江苏省扬州市积极制定出台政策、不断完善机制建设、做好宣传和政策培训、明确“贷得出、收的回”的目标。但妇女创业小额担保贷款政策在实施过程中，存在着贷款额度统一规定、反担保条件比较苛刻、经费支撑不到位、政策操作性不强等问题。其改进措施是：政策层面，加强调查研究，确保政策真正落实到位；政府层面，创新工作机制，提高小额担保贷款效率；金融层面，探索建立妇女小额担保贷款风险控制机制；实施层面，强化就业指导和技能培训。

[关键词] 妇女创业；小额担保贷款；扬州市；法律问题

[中图分类号] F830.5 [文献标识码] B

为了进一步贯彻落实党中央保增长、保民生、保稳定的重大决策部署，实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者，2009年7月，财政部、人力资源和社会保障部、中国人民银行、中华全国妇女联合会联合出台《关于完善小额担保贷款财政贴息政策，推动妇女创业就业工作的通知》（以下简称通知）。自该政策出台以来，国家已经向妇女发放小额贴息贷款2220.6亿元人民币，越来越多的女性获得资金扶持，小额担保贷款为广大妇女创业提供了第一笔启动资金，解决了制约妇女创业发展的资金瓶颈问题。同时，还实现了创业带动就业的效应，扶持了大批劳动密集型小企业发展壮大，随着企业的生产、经营规模不断扩大，创造了越来越多的就业岗位，拓宽了以创业带动就业的渠道，对解决妇女就业、自谋职业起到了积极的推动作用，帮助妇女及家庭提高了收入，提高妇女的社会地位。

一、江苏省扬州市妇女创业小额担保贷款的现状

扬州是国务院公布的全国首批24个历史文化名城之一，地处江苏省中部，东与盐城市、泰州市毗邻；南临长江，与镇江市隔江相望；西南部与南京市相连；西北部与淮安市和安徽省滁州市接壤，是南京都市圈紧密圈城市和长三角城市群城市，国家重点工程南水北调东线水源地。总面积为6634平方公里，人口460万，其中妇女人口225万人。2014年扬州地区生产总值3697.9亿元，增长11%。全市人均GDP突破8万元，达到82660元。

自2009年财政部等四部委《通知》下发以来，为助推妇女实现创业梦想，切实帮助创业妇女解决创业资金瓶颈问题，扬州市委、市政府领导高度重视和支持，将妇女创业小额担保贷款工作列入政府民生工程，据扬州市妇联资料，截止2014年底，扬州市共有1800多名妇女获得小额担保贷款共计2.3581亿元，带动就业人数20000多人。扬州的主要做法是：

（一）制定出台政策

扬州市政府办专门转发实施意见，明确部门职责，成立工作领导小组，指定专室、专人负责，落实100万元专项担保基金。明确年龄在18-55周岁之间、有创业愿望和创业能力、经营项目符合国家产业政策、具有完全民事行为能力、无不良信用记录、具备偿还创业贷款能力的创业妇女，可申请小额担保创业贷款。符合条件的妇女合伙经营与组织起来就业的，其自筹资金不足部分，在创业贷款担保机构承诺担保的前提下，可以向承办银行或其分支机构申请小额担保创业贷款，单个妇女最高贷款额度为8万元，贷款期限不超过2年，贷款利率不超过银行基准利率；对符合条件的妇女合伙经营和组织起来就业的，可将人均最高贷款额度提高至10万元；对劳动密集型企业，吸纳女性员工达50%以上，签订劳动合同一年以上并按期缴纳社保费用的，按照每吸纳一人不超过10万元、总额最高不超过200万元的额度发放创业担保贷款。市区妇女小额担保贷款由江苏银行文昌支行和邗江支行办理；县（市）小额担保贷款由各县（市）农村信用社和当地小额贷款公司办理。在贷款利息方面，从2010年起，对经营微利项目的女性创业者，小额担保贷款的利息由财政据实全额贴息，微利项目包括在社区、街道等从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，以及各类妇女从事的高效农业项目。对从事非微利项目的，由财政给予50%的贴息。

（二）不断完善机制建设

一是建立了各层次的联席会议制度和多部门的信息统计报送制度，形成了“妇联牵头，财政、人社、银行、担保公司、金融办主动配合”的高效运作格局。扬州市妇联每月26日左右组织召开督查协调会，通报工作进程，了解贷款发放规模，对存在问题进行督查会办。二是建立了工作考核和奖励机制，每年对妇女贷款工作突出的相关部门和个人进行了表彰奖励；三是建立了联合会审制，各地妇联会同相关部门一起深入到申请贷款妇女的门店或家中，详细了解实际状况，集中办理申贷，严把申贷关。

（三）做好宣传和政策培训

为了营造小额担保贷款推动妇女创业促进就业的浓厚氛围，扬州市妇联采取多种形式，加大对政策及通过贷款创业成功典型的宣传力度，引导妇女利用小额担保贷款积极参与创业。通过电视、广播、走进“行风热线”，发放宣传手册，让妇女创业小额贷款政策家喻户晓、人人皆知，打造妇女竞相创业的良好局面。五年来共发放宣传折页20000多本、走进行风热线宣传4次。组织乡镇、街道、社区基层妇女干部开展小额担保贷款业务知识专题培训班10场次。

（四）明确“贷得出、收的回”的目标

一方面，明确“贷得出”的目标。对创业意愿强、诚信好的妇女提供应贷尽贷，力求向单亲贫困母亲、女大学生、农村妇女等困难群体倾斜，通过简化审批手续，建立“绿色通道”、简化审批手续，缩短操作流程等方面服务申贷妇女。另一方面，明确“收得回”的目标。严格程序，按照“个人申请、妇联推荐、资格审查、中心担保、银行核贷”的工作程序，加强风险防范，对不符合政策，有信用不良记录的申贷妇女坚决不予审批。定期做好走访工作，了解贷款妇女的生产经营状况、了解贷款是否专款专用，帮助贷款妇女解决困难。多形式对贷款妇女进行诚信教育，对即将到期还款的妇女，银行、妇联、担保公司分别给予提前15-30天催告，遇到逾期问题，妇联与担保公司、银行及时沟通对接，并与担保人取得沟通协助催款，对确因经营失利造成逾期的，适时解决代偿问题。目前，扬州市出现2例个人贷款还款逾期问题，扬州市妇联及时与担保公司沟通，在15个工作日内给予了代偿，并联合做好贷款追还工作，较好的保障了政府担保基金的安全运行。另外，为了使更多的创业妇女享受到小额贷款的优惠政策，要求已经获得2次以上贷款的妇女比例不超过全年申贷妇女比例的40%，劳动密集型企业贷款只要超过两次就不予申贷。只要有逾期还款等不良信用记录的妇女坚决不予申贷。endprint

二、存在问题

这项扬州市财政局、扬州市人力资源和社会保障局、扬州市妇女联合会、中国人民银行扬州市中心支行联合颁发文件明确的，由市政府下属的担保机构作担保的一项惠民创业贷款业务，成为了助推妇女创业发展的“良剂”，实现了妇女展示自身价值的梦想，但在实际工作中还存在不少问题需要关注。

（一）贷款额度统一规定，难以满足不同需求

扬州市在妇女创业小额担保贷款方面规定，单个妇女最高贷款额度为8万元。贷款期限不超过2年，贷款利率不超过银行基准利率；对符合条件的妇女合伙经营和组织起来就业的，可将人均最高贷款额度提高至10万元。这样的规定虽然与国家政策相符，但却是一刀切，划定了贷款额度的最高统一上限，但难以满足不同妇女的创业资金需求，对于已经具有一定经济基础的妇女来说，由于实体规模扩大，经济成本的不断提高，8万元的贷款额度已经不能满足其创业或扩大经营规模的需求；同时，也给相关机构发放贷款留下很大的弹性空间，缺乏相对清楚、可操作的对照标准。

（二）反担保条件比较苛刻，与国家政策不太相符

担保是贷款的必要条件，关系到贷款的成败以及贷款人的利益。《通知》规定“对妇联组织推荐的借款人，经办担保机构原则上不要求借款人提供反担保”，而只由政府出资建立的担保机构替借款妇女向经办银行提供信用担保。然而，包括扬州市在内的有些地方政府的做法与《通知》精神不太相符。

为了最大程度地防范和控制贷款风险，扬州妇联、担保中心与承办银行均以审慎、安全为出发点，进行三方调查审核。其中担保中心要求贷款人提供担保物，或者提供公务员、事业单位人员担任保证人作为反担保，这无形中提高了贷款的难度，因为许多创业妇女资金短缺，人脉关系贫乏，难以提供符合条件的保证人。当然，为了解决“担保难”的问题，贷款担保中心和承办银行也进行了多方探索。扬州市鼓励多种形式的担保，对参加劳动或妇联举办的SYB培训的妇女，3万元以下贷款可实现3户联保，积极探索农村土地使用权、农民房产、高效农业设施、合作组织股权、应收账款和农产品预期收益等新型抵押质押、农户联保互保、“公司+农户”、“信贷+保险”等符合农村妇女特点的贷款担保和反担保方式，让更多的农村妇女享受小额担保贷款的优惠政策。但是这些设想，一是由于实施难度太大、利益关系复杂等原因未能真正实施；二是尽管担保形式多样化，但仍然属于反担保方式，与国家政策“对妇联组织推荐的借款人，经办担保机构原则上不要求借款人提供反担保”这一规定不太相符，同时也会大大加大妇女小额担保贷款的难度。

（三）经费支撑不到位，政策操作性不强

妇联是一个社会群团组织，工作经费全部纳入财政预算，经费调控余地很小，因此，财政应该对妇联牵头开展小额担保贷款业务提供经费支撑。但实践中，一些地方在这方面的政策规定不够明晰，操作性不强。如扬州市《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的实施意见》中，只是原则性地规定了财政部门要对妇女组织开展小额担保贷款工作给予经费支撑；对基础管理工作扎实、贷款管理工作尽职、小额担保推荐贷款回收率高的妇女组织，纳入现行小额担保贷款奖励机制。工作经费补助和奖励主要用于补充办公经费，还可适当用于推动小额担保贷款工作中有突出贡献的个人奖励。但是，对于如何区分不同情形、性质，给予相应的经费或奖励，规定不够细化。这导致政策执行可操作性不强，地方各级财政部门难以把握，从而影响地方各级妇联组织开展小额贷款业务的积极性。

三、改进措施

（一）政策层面：加强调查研究，确保政策真正落实到位

政府需要具体落实中央政策，制定切实可行的可操作的具体措施，使扬州妇女小额担保贷款真正落到实处。扬州市在这方面也做了一些努力，在2010年底，就放贷面不宽，反担保条件过高，微利项目范围小等问题形成具体分析，提请常务副市长协调解决。2011年，扬州市妇联对“申贷妇女不能享受全额贴息、贴息手续复杂”等问题进行调研并形成报告，与财政局、担保中心、承办银行就放宽贴息面、优化贴息方式等问题进行沟通，扩大贴息范围，实现妇女个体创业给予全额贴息的突破。同时降低女性创办的劳动密集型企业申贷条件，即只要女职工占职工总数的30%以上的企业，即可申请贷款。但在以下两个方面还有待于进一步完善：

1.区别设置最高担保额度和贷款期限

政府要根据妇女生产经营方式、农业产业结构、收入和资金规模等差别，确定妇女小额担保贷款授信额度、期限等指标。贷款额度上，可根据贷款对象、用途区分不同额度标准，加大对支持水产、家禽等养殖大户，经济林果特色种植，各种风味特色小吃制作，非物质文化遗产弘扬等妇女创业者的支持力度，加大对这些妇女小额担保贷款的额度；贷款期限上，可根据贷款对象及其用途的不同，科学确定贷款期限，根据实际需要，如时间、生产周期、市场行情等来发放贷款，灵活确定贷款期限。此外，还要对一些见效慢、周期长、附加值高的地方特色产业项目，可适当延长担保贷款期限。

2.降低反担保条件

能否提供个人抵押或第三方担保是影响妇女创业小额担保贷款的关键条件。目前，扬州市政府的担保中心是在收到借款妇女提供的抵押品或第三方反担保以后才提供正式担保。实际操作中，多数妇女短期内既提供不出合格的抵押品，又找不到合适的第三方为其提供反担保，导致政策落实存在现实的难题，如何解决借款妇女和放款银行担保这一问题，是落实政策的前提。

一要对凡是具有良好社会信用、信誉妇女（妇联、金融机构或担保机构审核认定）的创业贷款可免于反担保，直接由担保中心向放贷银行提供担保。二要降低反担保条件，建立健全以互助联保为基础的创业妇女小额贷款担保模式。在目前扬州市多种形式担保的基础上，开拓创新，积极发挥地方各级政府、各级妇联的组织优势，动员和组织行业协会、自发组织等构建联合担保小组，向作为协会或组织成员的借款妇女提供反担保，比如女企业家协会与生产合作社联合，为组织内的借款妇女向县或市担保中心提供反担保，以解决妇女扩大再生产的资金需求短缺问题。三要创新担保产品，扩大担保物的范围，将妇女创业者所拥有的资产和权利，如股票、债券、存单、保险单、房产证、农机具，甚至营运车牌、专利、商标、土地经营权等列入可担保物范畴，让融资性担保物灵活多样。endprint

（二）政府层面：创新工作机制，提高小额担保贷款效率

财政贴息妇女小额担保贷款实际运作中涉及部门多、环节多，不仅包括当地的妇联、人力资源和社会保障部门、财政担保和贴息部门及经办金融机构等，还涉及到各部门的上级管理部门，直至中央财政；不仅包括贷款的申请、发放和回收等环节，还必须经过证明材料的准备、妇联的推荐、人保部门的审核、担保部门的担保、财政部门贴息的垫付与拨付等环节。尽管在扬州，已经在不断完善机制建设，建立了各层次的联席会议制度和多部门的信息统计报送制度和联合会审制度，但是申请创业贷款的妇女依然要经过上述多个环节才能获得贷款。亟待创业就业的妇女往往因为这些复杂的环节最终放弃借取贷款。

为此，必须简化贷款程序，缩短审批时间，提高贷款效率，这就需要政府部门创新工作机制，创立联合会办模式，建立基层财政贴息妇女小额担保贷款联合会办机制，来节约贷款妇女的时间与交易成本，降低获贷难度，保证国家扶助妇女创业就业的财政贴息政策有效落实。政府一方面要继续加大行政审批制度的改革，减少审批事项，同时借鉴行政服务中心的平台，将相关部门集中到行政服务中心窗口，或者将相关职能整合到行政服务中心有关部门窗口，设立“财政贴息妇女小额担保贷款中心”或办公室，明确工作职责，工作要求，简化工作流程，联合办公，为借款妇女提供一站式“一条龙”服务，高效快捷服务于广大贷款妇女，提高贷款效率。这样也有助于部门间的沟通与合作，有利于形成工作合力，也便于对贷款风险进行监控、管理与核查，提高贷款资产质量。

（三）金融层面：探索建立妇女小额担保贷款风险控制机制

1.建立城乡妇女信用评估档案，实施对妇女信用等级的动态管理

各经办金融机构要依托现有人民银行征信系统，依托农户信用评级体系，建立城乡妇女信用评估档案，对贷款妇女的诚信情况进行审核把关，规范经济活动，加强信用等级的动态管理，降低贷款风险，不断提高小额信贷的使用效率，加强妇女小额担保贷款风险管理，确保银行信贷资金安全。

2.建立跟踪督查机制，加强信贷风险监管

依托财政贴息妇女小额担保贷款中心建立专门的督查机构，按照“贷前调查、贷中审查、贷后检查”的要求，加强贷款跟踪检查，切实防范风险，保证金融资金安全。一要建立妇女小额担保贷款风险监督机制，发挥审计稽核部门作用，对妇女小额担保贷款做到事前、事中、事后全程监督，加强风险分析和评估，严格控制妇女小额担保贷款风险，同时，鼓励和引导贷款妇女办理借款人意外伤害保险，切实增强抵御自然风险和市场风险的能力。二要建立和完善妇女小额贷款贷后监督约束机制，督查机构要加大贷后动态核查力度，对其违规行为进行约束，以确保妇女小额担保贷款发挥应有的作用，产生最大的政策效应。三要发现问题及时处理。对督查中发现的问题，如转移用途等，要及时采取措施加强管控，逐步完善信用评级制度、贷款管理制度和风险规避制度，对违规行为进行有效约束，甚至取消贷款贴息等手段，确保妇女小额担保贷款的用途真实。

（四）实施层面：强化就业指导和技能培训

要切实把这项惠民政策落实好，真正发挥作用，必须要加大妇女创业相关技能和知识的培训。一方面，“财政贴息妇女小额担保贷款中心”要对相关工作人员进行业务知识培训，进一步提高相关工作人员的业务水平和服务效能，从而为借款妇女提供更好的服务。另一方面，“财政贴息妇女小额担保贷款中心”要加大对创业就业妇女相关技能和知识的培训力度，切实提高妇女创业就业的能力，在提高自身素质和收入的同时，也为社会做出更大的贡献。

另外，应当进一步做好宣传和政策培训。通过多种途径使广大城乡妇女，特别是乡镇、农村妇女充分了解小额担保贷款政策，真正使政策落到实处，惠及广大百姓。

[参 考 文 献]

[1]张亚维，仝时，帅琪.妇女创业小额担保贷款调查报告——基于江苏省扬州市妇女创业小额担保贷款扶持政策研究[J].金融纵横，2013（2）

[2]王敏，刘俐哲，林瑞红.辽宁省落实妇女小额担保贷款财政贴息政策现状分析与对策建议[J].辽宁经济，2014（3）

[3]陈开雄，杨光，陈治华.武威市妇女小额担保贷款工作的探索与实践[J].辽宁经济，2012（1）

[4]李树杰，唐红娟，国晓丽.财政贴息妇女小额担保贷款政策实施过程中的问题与对策[J].生产力研究，2012（12）

[5]崔卫燕，奉朝晖.小额担保贷款助推妇女创业圆梦——写在妇女小额担保贷款政策实施5周年之际[J].中国妇运，2014（9）

[责任编辑：王凤娟]endprint