解放战争时期城市接管与公安保卫工作研究

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1947年6月解放战争进入战略反攻阶段后，大批新解放城市的国民党旧警察机构急需接管。这些大中城市反动基础深厚，有一套庞大的警察机构。随着旧警察机构的分崩离析，反动分子和旧警察人员动摇分化，为接管旧警察机构创造了有利条件。但旧警察队伍的情况十分复杂，一些混杂在其中的特务分子和旧警察头子，极力采取各种方式进行抵抗和破坏。经过战争解放的城市，其警察机构也被摧毁，警察头子大多已组织撤退，档案和武器装备遭到破坏或转移，给接管工作造成困难。和平解放和国民党军队宣布起义的城市，警察机构的档案资料、器材装备等未遭到破坏。但由于起义人员内部存在矛盾和斗争，一些特务分子和不甘心失败的反动分子也混杂在起义人员中，采取各种手段进行破坏捣乱，社会治安急需维护和恢复。军队保卫部门除做好军队保卫工作外，还调集和培训大批保卫干部，参与接管新解放城市国民党旧警察机构的工作。当时的接管工作科学、安全、有序，不仅顺利地完成了接管任务，还保证了城市社会管理工作的正常运行。

一、接管的准备工作

1948年11月15日，中共中央下达《关于军事管制问题的指示》，要求：“在新收复的大城市中进行军事管制”，“在大城市中约须三个月至六个月，甚至更长，在小城市约须几个星期或二三个月”。明确规定“军管”的目的和任务是：(一)完全肃清一切残余的敌人和散兵游勇以及任何进行武装抵抗的分子；(二)接收一切公共机关、产业和物资，并加以管制和监督；(三)恢复并维持经常的秩序，消灭一切混乱现象；(四)收缴一切隐藏在民间的反动分子的武装及其他违禁物品；(五)解散国民党、三青团、社民党、青年党及南京政府系统下一切反动党派和团体，并收缴各种反动证件，登记其各级负责人员，对登记后的少数反动分子实行管制；(六)逮捕那些应该逮捕的战犯及罪大恶极的反动分子，没收那些应该没收的官僚资本；(七)建立系统的劳动革命政权，建立革命的警察、法庭、监狱，建立物资及生产的管制机关与监督机关，建立临时的各界代表会；(八)在各种工人职员和青年学生中，进行切实的宣传组织工作，在可靠的基础上建立工会、学生会及青年团等，作为城市政权可靠的群众基础；(九)整顿党在城市的秘密组织，并建立党的组织。同时规定“在军事管制时期，一般应实行戒严”*席国光等：《中国人民公安史稿》，153～154页，北京，警官教育出版社，1997。。

各部队严格遵照中共中央《关于军事管制问题的指示》和中央批准同意的《中共华东中央局关于接管江南城市的指示》，在城市解放后最初的一段时间里实行军事管制。根据中央指示，“新解放的城市一律成立由党政军负责干部及各界人士参加的军事管制委员会，作为新解放城市的最高权力机关，由各地驻军最高首长担任主任”*《毛泽东选集》，第4卷，1324页，北京，人民出版社，1991。。军事管制由攻城部队最高指挥机关的军政负责同志与地方若干党政负责人，组成军事管制委员会。在军事管制委员会之下，由野战军或兵团政治部保卫部负责同志及地方党委社会部的负责同志组成军事管制委员会公安部，负责国民党警察机构接管工作的组织实施。担负接管任务的各野战军和兵团政治部保卫部，在进入城市实施接管之前，普遍进行了比较充分的准备。

(一)组织和训练接管队伍。军管会公安部一般由野战军或兵团政治部保卫部的领导担任正职，地方党委社会部的领导担任副职。军管会公安部的处、科级干部及一般工作人员，主要从部队各级保卫部门、地方党委社会部、老解放区各级公安局，以及警官学校、军政大学的学员中抽调，组成随军南下干部工作团或随军服务团公安支队。为培养合格的接管干部队伍，中共中央先后开办了两期训练班。如1947年12月，中共中央向西北局、华东局、华北局以及晋绥分局发出指示，决定抽调一部分具有初中以上文化程度、县团级以上的保卫干部，集中到中央社会部所在地——河北省黄泥村，接受接管大城市的公安工作集训。原计划培训两年，1949年初由于平津解放，训练班提前结业，学员成为接管北平、天津的骨干。训练班的工作由中共中央社会部副部长谭政文主持，并且亲自参加授课。1948年9月17日，训练班开班时，中共中央主要领导人刘少奇、朱德、任弼时以及中共中央社会部部长李克农，均到会并作重要讲话。李克农在讲话中开宗明义，指出训练班学习的重点：“这次放在城市工作方面，以城市为主要目标，以总结经验来提高业务。……由于我们不断的打下大城市，敌人逐渐的由公开转为秘密，我们逐渐走上公开，因为阶级斗争存在，我们的保卫工作，特别在敌人内部的工作，更需要加强与总结。”*席国光等：《中国人民公安史稿》，181页。培训班各项公安保卫工作业务，均由富有实践经验的领导干部授课。同时还学习城市工作各方面的知识，包括生活常识等，课后还以小组讨论的形式消化授课内容。

此外，在各个解放区，培训公安干部及组建公安干部学校都被当作大事来抓。1948年12月，中共中央华东局社会部在济南开办了第二期警官学校，在江苏、山东各地招收学员千余名。经过4个月的学习，学员中除少部分留在山东外，大部分随军南下，在接管上海、重庆、解放福建的斗争中建立了功绩。在华北解放区，1948年11月，华北人民政府政务会通过了关于设立华北公安学校以及各行署开办公安干部训练班的计划。1948年12月中旬，华北保卫干部训练班(后称华北公安学校)开学，首批学员约500人。分为高、中、初三个班，分别培养大城市公安局长、大中城市派出所所长和各项业务骨干。1949年7月，华北公安学校招收了第二批学员500人。根据中共中央社会部的指示，东北地区于1948年10月成立了公安干部培训学校。中共中央中原局社会部、晋绥公安总局也开办了培训班。

接管人员经过业务培训，掌握了接管国民党警察机构的任务、方法、政策和入城纪律，根据新解放城市接管工作的需要，随时调入军管会公安部参与接管工作。

(二)调查掌握解放城市的敌情社情，制订接管工作方案。入城前，担负接管任务的各野战军和兵团保卫部门即通过公开和秘密渠道，调查了解拟接管城市的敌情社情，重点是国民党警察机关和特务机关、特务分子的情况，以及将来占领城市后需要重点保卫、防止敌人破坏的部位等。如，在攻占济南前夕，中共中央华东局社会部副部长梁国斌带领社会部的一批干部，广泛搜集济南市的国民党党、政、军、特的有关材料，整理了《济南人物调查》《济南特务与警察调查》。*席国光等：《中国人民公安史稿》，148页。前者分列了政治、党团、警察、军界、财政经济、技术、社会名流、宗教等九类，其中每一个人物都包括年龄、籍贯、特征、现职及简历等项，履历一项尤为注重社会关系、背景、政治态度等。后者分述了国民党党员通讯局、保密局、省政府调查室、国防部二厅系统的情报组织及在当地的特务系统的情况，并且包括警务机构、测向工作队、电台等内容的调查。这些敌情社情材料在解放济南的过程中，发挥了很大作用。中共中央社会部部长李克农指出，这两本材料“内容比较充实，编整亦甚清楚且有重点，同时恰在济南解放前夕印出，及时供给了济南工作的需要”*《李克农致杜理卿(许建国)等同志信》，1948年10月23日。。各解放区的公安保卫部门，都把搜集、编纂敌社情资料，作为接管城市的重要工作来准备。

二、接管工作方针政策的制定

为做好接管工作，中共中央针对城市中国民党机构的特点和面临的形势，制定了明确的方针政策。1947年1月15日，中共中央发布的《关于接收官僚资本企业的指示》要求：“对于国民党反动统治的政治机构，如国民党的军队、警察、法庭、监狱及其各级政府机构，是应该彻底加以破坏的，而不能加以利用。我们必须重新建立新的政治机构来进行统治，在旧的政治机关服务的人员亦只能在经过改造后分别地加以任用，而不能不经改造地全套地加以任用。否则，就要犯原则的错误。”*中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》，第26册，45页，北京，中央文献出版社，2011。中央在1948年11月指出：“旧警局负责人员多系欺压敲榨为群众所痛恨者，其内部很多分子与蒋特有关，或为蒋特所派，在使用时应与交通、卫生、消防等警察人员有所区别。如果不加甄别，不分清上下好坏，一律留用，不仅易失人心，且警政权力将操在这些人手中，是十分危险的。”*《中共中央关于留用人员任我负责干部的意见》，1948年11月。对旧警察人员的处理，中共中央批转了1948年11月28日陈云上报的《接收沈阳的经验》。《经验》指出：“敌警察必须收缴枪支，让其徒手服务。交通警察尽快站岗，消防队各守原位，户籍警察大部可留。其他刑事警察和武装警察队等带特务性者，二十天后集中受训，也不宜过早遣散。”*《陈云文选》，第1卷，376页，北京，人民出版社，1995。1949年3月22日，中共中央发出《关于对旧职员的处理原则的指示》规定：“对于国民党行政、司法、军事、警察等机关的旧职员，则须要采取另外的改造办法，也可以采取更急进办法。因为除掉少数市政公用机关、卫生机关等等外，我们一般地不依靠他们来进行工作，更不依靠他们原来的机构，而要加以打乱，不打乱是错误的。”*中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》，第26册，231页。1949年4月发布的《中国人民解放军布告》就接管城市提出了“约法八章”，其中第五条规定：“除怙恶不悛的战争罪犯和罪大恶极的反革命分子外，凡属国民党中央、省、市、县各级政府的大小官员，‘国大’代表，立法、监察委员，参议员，警察人员，区镇乡保甲人员，凡不持抢抵抗，不阴谋破坏者，人民解放军和人民政府一律不加俘虏，不加逮捕，不加侮辱。责成上述人员各安职守，服从人民解放军和人民政府的命令，负责保护各机关资财、档案等，听候接受处理。这些人员中，凡有一技之长而无严重的反动行为或严重的劣迹者，人民政府予以分别录用。如有乘机破坏、偷盗、舞弊，携带公款、公物、档案潜逃，或拒不交代者，必须予以惩办。”*席国光等：《中国人民公安史稿》，155页。

这些规定明确了对旧警察、旧政府官员队伍的处理原则——既要区别对待，又要教育改造。各地在执行中都坚持了“首恶者必办，协从者不问，立功者受奖”的政策，确保了接管工作有序、有力的开展。

三、接管工作的组织实施

各部队根据城市解放的不同方式、国民党警察机构负责人的不同表现，采取了不同的接管办法，但总的接管步骤是一致的：即在军管会的统一领导下，由军管会公安部负责人以军事代表的身份，带领全体接管人员自上而下，按部门或系统进行接管，进行交接时，首先由负责接管工作的军事代表宣布解散国民党警察局，以及交接命令、交接内容和交接纪律，然后，由国民党警察机构负责人向军事代表报告其警察机构的组织和人事状况，武器弹药、器材装备的型号数量，以及各种档案的分类和数量等。举行交接仪式后，各部门军事代表分赴警察局各部门，按照交接清单清点武器弹药、装备设施和档案资料，并由交接双方在交接清单上签字。

四、交接后的各项工作

(一)清理登记国民党、青年党、民社党、三青团等反动党团骨干分子和特务分子。1948年5月，中共中央社会部要求各地在军事接管城市之后，“应由军管机关明令宣布敌人一切反动统治机构为非法，党团人员应向我民主政府及指定的机关登记”，“交出证件、武器、文件，报告其活动情况”。*中共中央社会部《新解放城市公安工作介绍》，1948年5月。中共中央颁布的《关于国民党、三青团及特务机关的处理办法》明确规定：“一般的处理办法，首先应由军事管制委员会或市政府出布告，明白宣布：中国国民党、三民主义青年团(当地如有中国青年党、民主社会党或其他反共反人民反民主的党派团体的组织与活动，应一并列入)均为反动组织；宣布中国国民党党员通讯局(原名国民党中央党部调查统计局)及其所属的一切组织，伪中央政府国防部保密局(原名军事委员会调查统计同)及其所属的一切组织，伪中央政府国防部二厅及其所属的一切组织(当地如有其他与‘中统’、‘军统’性质相同的一切残害人民的特务组织亦一并列入)，均为反动特务组织。所有这些反动党派、团体及特务机关的组织和机关，应一律解散封闭，并没收其所有的公产档案，严禁其继续进行任何活动。”*《中国人民解放军政治工作·保卫工作》，526页，北京，解放军出版社，2006。各地公安机关按照中央的指示，根据事先掌握的敌特材料和入城以后的调查所得情况，组织专门机构实施这一工作，收到了很好的效果。

(二)收容散兵游勇，登记在乡国民党军人。城市解放后，国民党军队溃败时留下的散兵游勇充斥街头。如北平市达5万多人，济南市有2万多人。这些人大多混迹民间，或匿居在旅店、客栈、妓院中，没有正常的生活来源，他们有的三五成群，昼伏夜出，进行打黑枪、造谣破坏及各种犯罪活动。各新解放城市的公安机关都在军管会领导下，同有关方面配合，对散兵游勇进行了收容处理。一般是行以布告通谕，讲明政策；按《中国人民解放军布告》的规定，“一切散兵游勇，均应向当地人民解放军或人民政府投诚报到。凡自动投诚报到，并将所有武器交出者，概不追究。窝隐不报者，须受相当的处分”。然后设站登记，收容遣送原籍安置。对有犯罪活动的给予打击。与此同时，对散兵游勇手中的各种武器及散失在民间的武器进行收缴，限期登记、交出。北平市于1949年2月4—6日的三天内，即收缴长短枪600余支，其中包括8挺机枪。

(三)肃清特务分子，打击盗匪活动。城市解放后，一部分敌特分子潜伏下来，另一部分则是由于来不及脱逃而隐匿下来的。进城之前，中共中央社会部要求各级公安机关做好基础工作，“事先掌握材料，熟悉敌情，展开对敌党、政、军、特、警、宪的内线工作，有系统地掌握敌特动向。”*中共中央社会部《关于新解放城市处理敌特问题的指示》，1948年11月20日。进城后，在军事管制委员会的领导下，公安人员在接管的同时即根据已经掌握的情况，对重要敌特分子进行搜捕。然后再通过审讯和深入调查，进一步了解敌特秘密组织、潜伏人员和其他敌特分子去向，同时利用悔过的旧警、宪、特人员提供情况，扩大线索，对那些罪恶事实清楚、有现行破坏或逃跑迹象的敌特分子立即逮捕。如西北野战军政治部颁布的《关于加强保卫工作的指示》就明确，“新解放城市，在军管会与人民政府领导下，收编一切反动党派、团体、反革命特务机关、警察机关的一切档案卷宗、证件、电台，逮捕应该逮捕的战犯、罪大恶极的反动分子”*《中国人民解放军政治工作·保卫工作》，533页。。武汉市解放后的20天时间内，就破获了一大批潜伏特务组织，缴获了12部潜伏电台，一些潜伏特务尚未来得及活动就被抓获。对于投案自首的敌特分子，设立专门组织，集中管训，进行政治教育，审查他们的历史，弄清其罪行，根据罪行轻重和认罪悔罪情况分别处理。对于主要问题已经清楚，罪恶不大并已诚心悔过的，予以释放；或经过教育训练，给予一定任务，进行瓦解敌特的工作。对于极少数罪大恶极，被群众所痛恨的敌特分子，由司法机关经过一定的法律手续，予以公审处决，并报中共中央社会部备案。对于趁社会秩序尚未安定而进行抢劫、偷盗、杀人、放火的惯盗惯匪，则予以逮捕法办。

对敌特分子的及时搜捕和处理，以及对盗匪的大力打击，粉碎了国民党潜伏特务的破坏阴谋，为社会秩序的稳定奠定了基础。

(四)加强治安行政管理，整顿社会秩序。接管城市后，在军事管制委员会的领导下，公安机关大力加强了社会治安工作，整顿社会秩序。一是收容、改造、安置游民、乞丐、吸毒者，消除混乱现象。根据中共中央社会部的要求，各城市公安机关借鉴哈尔滨市公安局的做法，设立游民教养院，对游民进行教育、劳动生产和疾病医治，同时对一些混迹于游民中企图逃避的嫌疑分子进行惩罚。此外，各城市公安局将旧警察局负责城市卫生的垃圾清运的卫生警召回，加以训谕后，组织夫役清理城市垃圾，使破败不堪、垃圾遍地、污水四溢的城市卫生面貌焕然一新。二是清查户口，建立新的户口管理制度。鉴于“户口工作是管理城市的重要环节，是建立革命秩序、掌握社会动向、了解阶级关系、限制坏人活动的工作基础，是公安工作不可缺少的工作。”*席国光等：《中国人民公安史稿》，163页。按照中共中央社会部的统一部署，公安机关组织了专门机构，动员党、政、军、干部及工人、学生、妇女等社会团体中的进步分子参加，先搞试点，在取得某一区域清查户口经验的基础上，全方位地开展户口清查，重新登记、造册。在清查与重新登记之前，通告市民“除其原住房屋以经证明确于战时被焚毁者外，均应住留原住地，如未经呈报该管公安机关核准者，不得迁移，并完整保存其原有身份证及其他一切身份证件，以凭核查”*席国光等：《中国人民公安史稿》，163页。。同时深入对群众进行宣传，免除市民的顾虑，使人民群众积极支持和配合这一工作。户口清查和重新登记，不仅摸清了城市中各类户口的基本情况，为建立“特种户口”管理做好了材料准备，而且打击和处理了漏查漏处、匿藏于民间的各类反革命分子，取得了很大成绩。同时，军管会、公安局针对进行经商、贸易、旅行而前往外埠的居民和外国侨民，颁发了通行证制度，颁行了出入境管理暂行办法，对于外侨相对集中的大城市，颁发居留证进行管理，有力地维护了社会秩序。三是整顿交通秩序。针对交通秩序混乱不堪的现象，进入城市后，公安机关迅速发布通令、通告，颁行交通规则，统一行车规则，进行汽车登记，积极进行交通宣传，清理摊贩，修建交通设施，有力地整顿了交通秩序。

(五)教育、改造、安置旧警察人员。接管城市后，对混杂在旧警察人员中的少数特务分子和有严重罪恶、民愤极大的国民党旧警察，依法进行了惩处；对大多数有一定劣迹或恶习的人员，经教育后进行安置，给以出路；一些表现好、年纪轻、无劣迹，且有一定专长的户籍、消防、交通等警员，则予以留用，教育他们认真改造，努力为人民服务。一是制定严格的规章制度，严明组织纪律，使留用警员分清是非，在工作中有所依循。如天津市公安局于1949年1月颁发了《留用员警守则》，北京市公安局于1949年2月向全体留用警员宣布了《约法三章》。*席国光等：《中国人民公安史稿》，156页。二是采取多种途径教育留用警员，启发他们的思想觉悟。根据留用警员的不同情况，各地公安机关分别采取了不同的方法，帮助他们树立为人民服务的人生观和新职业道德。通过集中训练、在职学习、开展思想检查运动以及评选先进、表彰模范的活动，大多数留用警员提高了思想觉悟，反省了过去的罪恶与错误，逐步戒除了沾染的恶习。另外，从生活上真正关心他们，不仅保留原薪，而且在其因公殉职后同样召开隆重的追悼会予以表彰，从优抚恤、安排家属生活，使得留用警员处处感觉到人民政府的关怀，积极参与到维护社会秩序中的工作中去。

上述任务完成之后，经报中共中央批准，在市军管会撤销时，军管会公安部随即撤销，参加接管的军队保卫干部，有的在新建立的城市公安局担任职务，有的回部队原单位工作，有的被指定担负下一个新解放城市国民党警察局的接管任务。