森林的财产整体性与民法的制度变革

周 庄 ，胡美灵

（中南林业科技大学 a政法学院，b马克思主义学院,湖南 长沙 410004）

森林的财产整体性与民法的制度变革

周 庄a，胡美灵b

（中南林业科技大学 a政法学院，b马克思主义学院,湖南 长沙 410004）

森林是一项整体财产。应当全面把握森林资源总价值，科学量度森林生态系统服务功能，对森林总价值进行公平合理分配。《民法典》应当将森林作为一项整体财产对待，结合党的十八大以来有关自然资源和国土空间管理的精神，建立起适应生态系统综合管理要求的森林财产权利结构。同时，还需借鉴国际上成熟的可持续森林生态系统管理经验，设计生态保护地役权制度，以理顺农村集体所有的森林和国家生态建设所需生态用地之间的财产法律关系。

森林；整体财产；生态系统服务价值；生态保护地役权；民法典

我国现行有效的法律文本中，对森林权利的界定是比较模糊的。概括起来，森林权利大体包括三类：一是《物权法》中规定的森林不动产权利，二是《森林法》《森林法实施条例》规定的林权，三是《农村土地承包法》规定的林地承包经营权。上述法律文本各说各话，缺乏内在逻辑联系，未能形成完善的森林物权体系，不能满足当前生态系统综合管理和国土空间管理的实际需要。文章在学术界现有研究成果的基础上，对现行法律文本中的森林资源权利进行梳理，并结合党的十八大、十八届三中、四中、五中全会有关自然资源和国土空间管理的有关论述，尝试提出一个适应生态系统综合管理要求的森林财产权利结构。

一、森林应当被视为整体财产

根据联合国粮农组织给定的定义，凡是生长着任何大小的林木为主体的植物群落，不论其是否采伐，具有生长木材或者其他的林产品的能力，并且能够影响气候变化和水文状况，或者能够为动物提供栖息地的土地，就称之为森林。[1]根据这一定义，森林应当被看做是一项整体的财产，而不应当将森林拆分为森林、林木和林地三项财产。从生态学的角度看，森林也是存在于一定区域内的以树木或者其他的木本植物为主体的群落生态系统，既包括林地、树木以及其他的林地植物，也包括栖息于森林环境中的动物等。这个意义上的森林也是一个整体概念。因此，在《民法典》中，应当首先设计出一个整体的森林概念，将由森林组成的某一特定区域的森林生态系统看做一项整体财产，在《森林法》等法律禁止采伐林木的情形下，可将森林作为整体财产对待。上述特定区域的森林生态系统包括风景名胜区、森林公园、自然保护区等以森林为主体部分的生态系统，其一般只能作为旅游资源开发，此时，森林是以“森林景观”这一整体财产被利用的，而不是森林中任何一项具体财产。同时，集体所有的森林被作为国家级公益林、地方级公益林对待时，森林不能采伐，而是作为生态效益载体出现的，也应当看做是一种整体财产。

作为一项整体财产，具有自身的显著特征：

第一，森林生态系统中的森林、林木、林地等要素之间具有相互依存性。在同一个生态系统当中，森林、林木、林地是密不可分的一个整体。首先，林地是森林、林木存在的前提，是单株的林木和成片的森林的存续载体，林木以及林木组成的森林附着在林地上，离开林地不可能有林木、森林。其次，顾名思义，林地是生长森林和林木的土地。没有森林和林木的情形，只是法律概念上的林地，也可以存在，但这种存在是暂时的。宜林荒山、荒地一旦被规划为林地，在法律上就属于林地了，在改变土地规划之前，不能改做他用，也不能长期闲置不造林。有林地上的森林成熟以后进行林木采伐作业，必须先申请采伐许可，在采伐许可证规定采伐的方式是皆伐方式的情况下，林地上的林木全部被采伐，这是林地上暂时没有林木了，但是，采伐后留下的伐根或者母树会生长出新的幼林，林地很快会再次自然成林，或者林地经营者在采伐后法律规定的时间内完成更新造林的义务，采伐迹地即恢复为有林地。最后，森林是林木的集合体，离不开若干单株的林木。一片森林总是由单株的乔木、灌木、竹子等组成，并成为野生动植物的栖息地。因此，森林是集合物，由多项要素集合为一项整体财产。

第二，森林具有其他自然物所不能替代的多种功能。森林的功能主要体现在两个方面：一是森林为人类提供各种林产品，发挥出财产功能；二是森林是资源库、基因库、蓄水库、碳贮库和能源库，是陆地上最重要的也是自然界功能最完善的生态系统，对于维护自然界的生态平衡和改善人类的生存环境具有决定性作用。后者的财产性尚未为传统民法所确认。

第三，森林具有稀缺性。在地球表面，林地是有限的，并非所有的土地都可以作为林地使用，因此，林地的供给具有稀缺性。林地靠长期的自然力作用形成，人类目前尚无技术能力创造出和自然形成的林地的功能一样的林地。

第四，森林能够自我增值。森林属于可再生的自然资源，在良好的气候条件和立地条件下，森林依靠土地的自然生产力不断生长和增值。

第五，森林提供的生态服务是公共产品，具有公益性。特别是对于国家公益林、地方公益林等依靠国家行政权力划定的用于发挥生态效益的公益林，人们不需要通过等价交换，便能享受其提供的生态效益。[2]

上述特点，决定了森林财产的整体性。《民法典》需要设计出一个整体的森林概念，作为一项整体财产对待。

二、森林的整体财产价值

在传统观念中，当人们提到森林，一下子想到的是在森林中采伐木材和进行户外娱乐休闲活动，但这只是森林的利用性价值。实际上，森林生态系统为人类提供了众多的非物质利益，包括从事旅游、休闲、审美、宗教活动以及教育的场所和机会。森林所提供的的这些服务功能，可以促进人类身心健康，增强人们的文化归属感和地域归属感，丰富植物学、生物学、历史学等自然科学和社会科学知识。[3]国外的研究者一般倾向于将森林总价值分为两个大类，即利用价值和非利用价值。所谓利用价值，是指一种商品或服务满足人们需要或者喜好的能力，既包括直接利用价值，即采伐森林、非消耗性的野营、徒步旅行、观鸟等，也包括间接利用价值，即水土保持、调节气候等。所谓非利用价值，是指森林的遗产价值、生物价值和选择价值。遗产价值是保持森林为未来世代的人类的娱乐休闲之用的，生物价值是保存基因库，而选择价值是为了将来的娱乐休闲活动等机会。[4]当今世代的人类从森林中获得的利用价值只是部分利用价值，即直接利用价值；而利用价值中的间接利用价值，其用途在于为当今世代的人类提供良好的生活环境。而非利用价值是保留给未来世代的人类的森林价值。森林给人类带来的利益中的生态利益，对目前的人类而言是一种更为重要的利益，已经成为不可或缺的共同利益。[5]因此，我国在制定《民法典》时应当握森林的总价值，全面衡量森林提供的生态服务价值，然后对森林的财产价值进行合理分配。[6]

对于森林的整体财产价值的规定，国外的立法中已有比较成功的先例。例如，1960年美国的《多用途可持续利用法》首次将森林资源的多种用途平等对待，肯定了森林资源的户外休闲、林木采伐、山体保护、水资源保护、野生动物栖息地等用途。该法实施后，森林的多种功能在美国得到了充分发挥。[7]1964年的美国《荒野保护法》，将美国国有天然林全部纳入了人类只能充当过客的国家荒野保护体系。该法要求对尚未修建道路的国有林区进行评估，然后将这些无道路的国有林区变成野生动物的栖息地，不再修路和开发。[8]1968年的美国《天然林及河流风景区法》将一批重要的具有独特意义的河流划入天然林区、风景林区和游憩林区，使得这些河流得到了很好的保护，保持其原生态面貌。在我国，党的十八大以来高度关注森林的多种用途，中央提出了生态文明建设顶层设计方案，中央领导层形成了山水林田湖是一个生命共同体的共识。将中央的精神贯彻到民事立法中的结果，就意味着要对我国的森林实施多种用途的森林生态系统管理，要将森林作为一项整体财产对待。因此，《民法典》的制定当然也应当做出相应的制度变革，调整有关森林民事立法的条款，以顺应我国生态文明建设的时代潮流。

三、《民法典》应确认森林生态系统服务的财产属性

近年来，我国在国家生态建设中确立了天然林保护、退耕还林、风沙源治理、防护林建设、野生动植物保护及自然保护区建设、速生丰产用材林基地建设等重点工程，其范围涵盖了全国，取得了较明显的成效。在此过程中，很多地方已将广大农村地区的集体所有的森林被整体划入“国家公益林”范围。而且，随着国家生态文明建设的步步推进，越来越多的地方政府也将集体所有的森林纳入“地方公益林”范围，而这些森林属于集体所有由农民个人承包经营，且林木所有权已经通过集体林权制度改革落实到农户，明确由农民个人所有，并颁发了林权证。但是，其财产功能的发挥和财产权利的行使，却受到了行政法上的严格限制。而针对“集体林”因这些限制而受到的财产损失，却至今没有民法上的救济方案，只是通过《森林法》规定了森林生态效益补偿制度，而且操作性不强，随意性很大。目前林业生产实践中的所谓森林生态效益补偿，主要是通过国家的有限财政拨款实施，国家的财政拨款有限，具体落实到农户手中的补偿金比实际的林地租金要低得多，体现不了森林生态服务的实际价值，也弥补不了林权所有者的财产损失。这不符合民法制度设计的基本公平观，应通过民法典的修改切实加以解决。

美国在生态建设中十分重视民法手段的运用，其经验值得参考借鉴。例如，1993年开始实施的美国西北林业计划，整合科学与管理实现了一体化的适应性管理。在森林生态系统管理中，美国建立了跨部门、跨地区的合作、协调和协商机制。作为计划实施者的第三方是科学家组织，他们通过与各方主体合作的方式，获得了完整的土地管理权，从而能够拥有一个完整的生态系统，使得林业计划成功实施。美国还推广一个与各州合作的森林遗产项目，这个项目是一个完全自愿的项目，通过从私有林地获得部分利益，从而实现公共利益的最大化。项目鼓励和支持各州通过签订生态保护地役权合同的方式，在不征收私有财产的前提下，通过协商使森林的财产权转移到另一方手中。生态保护地役权限制森林开发的，要求私有林主实施可持续林业，保护森林的非财产价值。地役权归州林务局或者州林业局长领导下的其他部门所有，私有林主获得的经费资助，必须服务于户外休闲娱乐活动等公共目标。私有林主需要制定一个多用途森林经营计划并纳入生态保护地役权合同中，才能获得项目资助。联邦政府资助75%，其他的25%来自于私人、州政府和地方。[9]显然，这已经不是像我国这样的操作起来十分随意的行政法上的森林生态效益补偿，而是一种民法意义上的平等、等价的交易机制。

我国目前的《物权法》表面上建立了完整的林权制度体系，既包括国家的森林、林木、林地所有权和使用权，也包括集体的森林、林木、林地所有权和使用权，还包括个人的林木所有权、以家庭为单位的林地承包经营权和集体经济组织以外的个人、企业通过招标、拍卖等方式取得的林地承包经营权。而实际上，如果仔细考察《物权法》的条文，则可发现，我国根本不存在一个物权法上的林权体系。虽然《物权法》第48条、第58条、第60条均将“森林”、“山岭”、“土地”等自然资源并列为国家或者集体所有权的客体，但这并不能说明《物权法》已将“森林”、“山岭”、“土地”规定为并列的不动产。《物权法》第124条、第125条、第126条中出现的“林地”，第48条、第58条、第60条中出现的“森林”，第126条中出现的“林木”等表述，其实是十分随意的，而且《物权法》第127条对“林权证”的表述有一个大的前提，即“林权证”是规定在第十一章土地承包经营权之下的权利证明，实质上是林地承包经营权证。这与《森林法》及其实施条例对“林权证”的内涵和用途的界定完全不是一回事。[10]

未来的《民法典》应当改变这一立法现状。除了应当系统建立林权制度以外，还需要进一步确认作为一个整体财产的森林为社会提供的生态服务的财产属性。在承认森林生态系统服务是公共福利和公共产品的基础上，应当确立生态保护地役权制度，来平衡集体所有的森林、私人所有的林木和承包林地与国家生态建设所需生态用地之间的财产法律关系。生态保护地役权这一法律制度可以理顺不同地区之间的生态法律关系，真正实现生态公平。

[1]周训芳.生态文明、国土绿化与相关立法[J].江西社会科学,2012(7)：149-152.

[2]周训芳.关键术语的法律解释对林业法实施的影响[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2010, 4(3)：1-5.

[3]Millennium Ecosystem Assessment.Ecosystems and Human Well-being：Synthesis[M].Island Press, Washington, DC.,2005.5.

[4]John Asafu-Adjaye, Environmental Economics for Non-Economists[M].Singapore：World Scientific, 2000.

[5]廖建祥,周 庄.湖南省国土资源生态保护红线的划定与实施[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015, 9(3)：13-16.

[6]David N Bengston.Changing forest values and ecosystem management[J].Society & Natural Resources, 1994,(6)：529.

[7]Anthony Godfrey.The Ever-Changing View— A History of the National Forests in California[M].USDA：USDA Forest Service Publishers, 2005.

[8]Mark L.Watson.Habitat Fragmentation and the Effects of Roads on Wildlife and Habitats[M].New Mexico：Conservation Services Division, New Mexico Department of Game and Fish, 2005.

[9]Texas Forest Service.Texas Statewide Forest Resource Strategy[M].Texas：The Texas A&M University System, 2012.

[10]周训芳,诸 江.“林权证”的法律文本演变与权利证明范围[J].江西社会科学,2014(3)：142-147.

The Integraty of Forest Property and the System Reform of Civil Law

ZHOU Zhuanga, HU Mei-lingb
（a.Politic and Law School; b.Marxism School, Central South University of Forest & Technology, Changsha 410004, Hunan, China）

Forest should be managed as an integrated property.It’s ecological service function should be measured scientifically and it’s whole value should be distributed fairly and reasonably.the civil code shall treat forest as an integrated property and establish a legal system of forest property right for meeting the requirements of integrated ecosystem management.Meanwhile, on the basis of taking international experience of forest ecosystem management,the future civil code need to design a legal system of conservation easement rights for balancing the legal relationship between rural collective, private-owned forest and ecological oriented land for state ecological construction.

forest; integrated property; ecosystem service value; easement of ecological protection; civil code

F205；D922.63

A

1673-9272(2016)03-0042-03

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.03.008 http：//qks.csuft.edu.cn

2016-04-08

国家社会科学基金项目“美丽中国视域下的森林法创新研究”（13BFX134）。

周 庄，硕士研究生。

胡美灵，教授，硕士生导师；E-mail：397558554@qq.com。

周 庄，胡美灵.森林的财产整体性与民法的制度变革[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2016,10(3)：42-44, 60.

[本文编校：李浩慧]