基层政府绩效考核的元评估分析——以福建某县级市为例



基层政府绩效考核的元评估分析——以福建某县级市为例

文／周碧华方建云杨婉贞

摘要：当前绩效考核是各级政府普遍采用的激励手段，也是政府提高行政效率、降低行政成本的重要工具。然而，基层政府工作的多委托人、多任务的特征增加了绩效考核的难度，实践中对绩效考核自身的有效性进行评估的呼声越来越大。美国评估协会的AEA标准提供了一套元评估框架，可用于分析基层政府绩效考核活动的有效性。通过福建某县级市2013年绩效考核活动的应用实例，可以从可行性、效用性、适用性和精确性四个方面总结基层政府绩效考核的元评估特征和分析重点，以改进现有基层政府绩效考核活动，并为同一类别的考核提供判断标准。

关键词：基层政府； 绩效考核；元评估

一　引　言

当前绩效考核是各级政府普遍采用的激励手段，也是政府提高行政效率、降低行政成本的重要工具。基层政府作为底层的地方政府承担着上级层层下派的各项目标任务，作为激励依据的绩效考核是否有效显得尤其重要。然而，在实践中，绩效考核往往费时费力却得不到相应的效果，[1]因为绩效考核活动自身存在评估主体不全面、评估标准不统一、评估科学性不强等问题，[2]所以，对绩效考核自身的科学性、准确性的评估需求越来越强烈。评估学中的元评估方法正是这样一种针对评估活动或评估系统的有效性进行评估的工具。[3]它可以衡量评估活动中存在的错判、假判、误判等问题，并从多个视角对原来的评估活动进行评判，进而做出关于可信度和有效度的客观判断。[4]

一些学者尝试将元评估方法用于政府绩效管理，对政府绩效考核的结构、考核的主体、考核的过程、考核的结果进行再评估。从方法本身的研究上，盛明科、彭国甫侧重探讨元评估对政府绩效考核的偏差的判断和控制功能。[5]从方法的应用上，吴建南、白波明确指出元评估方法应用于政府绩效考核活动时，需要对元评估的主要程序、分析框架和指标、以及分析方法进行设计，并以行风评议活动为例进行元评估分析，在定性对比与定量评价方面提供了具体操作建议。[6]此外，元评估在教育领域的质量评估中也有许多应用，比如，田腾飞、刘任露对教育评估专业化所需的元评估特征、模式和方法进行了探讨；[7]王颖、张东娇对基础教学质量评估的元评估，王秋莲对一所地方本科院校的大学生质量评价体系的分析。[8]

总体看来，元评估在政府绩效考核活动中的应用尚处在初步探索阶段，针对基层政府绩效考核特征的元评估分析就更少见到。因此，选取典型基层政府样本进行绩效考核的元评估分析，对推进该方法的应用，识别基层政府绩效考核的最佳实践，提高基层政府绩效考核活动的成效，都有非常重要的意义。福建省早在2000年就在全省推行效能制，建立政府绩效考核体系并将评价结果与奖罚机制挂钩，基层政府的绩效考核活动在全国具有典型代表性，对其进行元评估分析将对国内其他地方基层政府的绩效考核有重要的借鉴作用。[9]

二　基层政府绩效考核的元评估框架

根据我国宪法第95条规定的地方政府行政级别，本文分析的基层政府范围指市辖区和县级市政府部门及其以下的派出机构和乡镇政府。作为我国政府系统整体绩效的基础，这一行政级别的基层政府绩效考核具有以下特征。首先，基层政府承担着上级部门委托的多个任务，多个任务之间既可能是互补关系也可能是替代关系，这些多任务特征比其他层级政府部门更加复杂。如何量化所承担的各项任务，如何区分互补型和替代型任务，如何确定各项任务的激励强度等问题在基层比其他层级更棘手。第二，基层政府往往接受多个上级部门的领导和指挥，不同上级部门的目标存在冲突时，比如上级发改委要求年度发展重点项目建设，可能与上级环保部门要求完成的年度节能减排任务相冲突。因此，基层政府绩效目标的排序以及考核依据的确定比其他层级的政府部门困难。第三，基层政府是直接面向本辖区居民承担地方事务治理职责的政府，基层政府工作人员对组织和职业的承诺偏好比其他层级更容易影响服务质量，[10]其服务质量直接影响辖区居民的日常生活。基层政府工作的努力方向直接关系辖区居民的切身利益。因此，基层政府的绩效更为公众所了解，也更受公众的关注，绩效考核的公众参与程度也与其他层级的政府部门有所区别。

因此，针对基层政府绩效考核的元评估分析有别于一般政府绩效考核的元评估。首先体现在效用性标准维度上，评估方案的设计、信息的范围和选择，结果的清晰度等方面的评估都需要考虑基层政府的多任务特征。第二，在价值判断的依据上，体现不同委托人的期望目标的先后排序，并据此作为基层政府绩效考核是否有效的价值判断依据。比如，将公众视为委托人并将公众的期望目标排在第一，那么基层政府绩效考核的激励目标就要首先符合公众期望才是有效的；又比如，将上级部门视为委托人并将上级部门的期望目标排在第一，那么基层政府绩效考核就应该首要追求符合上级部门的期望。第三，在适用性标准维度上，公民参与情况的判断标准比一般政府绩效考核活动的要求更高。

目前为人们广泛认可并普遍接受的元评估标准是美国评估协会的项目评估标准（简称AEA标准），[11]该标准从4个维度出发设置30个具体指标对评估活动做出衡量。由于本文的元评估分析针对基层政府的绩效考核进行，因此在采纳AEA评估标准的可行性、效用性、适用性和精确性4个维度，参照吴建南、白波提出的政府绩效评估的元评估指标的基础上，收集10个市辖区或县级市的绩效考核方案进行文本分析，归纳总结出元评估需要侧重分析的共性特征，并描述各项指标针对基层政府绩效考核活动的具体评估内容，如表1所示。

三　福建某县级市政府绩效考核的元评估分析

（一）某县级市2013年政府绩效考核概况

福建某县级市辖区面积160平方公里，设2个街道和7个镇，户籍人口31.5万人，外来人口30多万人。2013年12月至2014年3月间，该市市政府办公室、市人力资源和社会保障局共同组织开展2013年政府绩效考核工作。此次政府绩效考核对象有三个类别，第一是街道办和镇政府；第二是市政府工作部门，如市经济局、市教育局；第三是市直党群机关。绩效考核指标分三类，一是重点工作指标，实行单列考评；二是职能指标（含专项指标和常规指标）；三是共性指标。职能指标加共性指标共100分。绩效考核方法主要采取指标考评、公众评议、察访核验相结合。2013年该市绩效考核结果共评出5个优秀单位，8个良好单位和11个合格单位。该市根据绩效考核结果实施激励，优秀单位在职工作人员发给2个月绩效工资，工作人员年度优秀比例按20%核定；良好单位在职工作人员发给1.5个月绩效工资，工作人员年度优秀比例按18%核定；合格单位在职工作人员发给1个月绩效工资，工作人员年度优秀比例按15%核定。排名最后2名的市住建局和市外经局不发放绩效工资。

表1　基层政府部门绩效考核活动的元评估评价指标

（二）元评估的组织和实施

本研究于2014年3月至8月间，对该市2013年政府绩效考核活动进行元评估分析。参照斯塔弗尔比姆（Stufflebeam）总结的元评估流程，本研究的元评估按照以下步骤实施。首先，确定该市2013年政府绩效考核的元评估方案，内容包括元评估对象、元评估内容、元评估团队、元评估的问题以及价值判断标准。其次，收集并分析该市政府绩效考核的相关文本信息，并通过访谈和调查获取不足信息，分别按照可行性、效用性、适用性和精确性4个元评估标准的各项指标来整理并列出要点，如表2至表5所示。再者，设计五级元评估量表，组织专家对相关信息进行分析和评估。最后总结元评估结果，解释并应用元评估结论。

表2　某县级市政府绩效考核的可行性评估

表3　某县级市政府绩效考核的效用性评估

表4　某县级市政府绩效考核的适用性评估

表5　某县级市政府绩效考核的精确性评估

信息来源的可靠性1.重点工作目标、专项目标、常规指标、共性指标由参评单位根据单位工作实际整理准备，参评单位准备的材料一般有文件、表格、图片等资料；2.加分项目由各单位提供详细的相关材料及文件进行申报，经评定后符合条件可加分，否则不予加分；3.扣分项目，评估小组一般会详细列举具体时间、地点、事由及被扣分值。2013年某市绩效评估工作方案结果的计算方法1.总得分=重点工作指标得分（加减分）+百分制指标得分×70%+公众评议得分×30%×难度系数1.1-察访核验扣分±奖惩加分、扣分；2.部分参评单位没有涉及重点工作指标无法加分，有些加分项目需要参评单位的上级部门联合同级人社部门表彰才可以加分，实际上，上级部门对下级单位的表彰很少与人社部门联合进行；3.有些参评单位与群众接触少，公众评议得分较高，而有些参评单位直接面对群众，公众评议较低，但实际上，公众评议高的单位所做的工作不一定比公众评议低的单位好。2013年某市绩效评估工作方案、访谈公平公正1.评估结果明确；2.对在落实党风廉政建设责任制、计划生育、社会管理综合治理、安全生产等方面被“一票否决”的，该参评单位当年度绩效考评等次下调一档。访谈活动总结　评估活动进行了总结，但没有正式行文进行总结性的评价。　访谈

（三）元评估结果的分析

专家调查量表根据表中指标的相应信息制成，除了“评估主体的可靠性”和“评估的全面性”用两个条目表示外，其他指标都用一个条目。因为“评估主体的可靠性”有主体构成可靠性和主体掌握信息的可靠性两个内容维度，“评估的全面性”有全面反映好坏和评价对象合理性两个内容维度。本研究组织35位专家（由研究政府绩效的学者和组织政府绩效考核的管理人员组成）对该市2013绩效考核进行元评估分析，并以辖区公众利益为基本价值判断依据对量表进行打分，分数越高表示专家对该指标项目的做法的评价越高，专家评分结果如表6所示。量表信度良好（Cronbach's Alpha=0.923），结构效度良好（KMO=0.913，巴特利检验Sig.=0.000）。

从表中可得，专家们对2013年该市绩效考核的“公民参与情况”认同度最低，其次是“活动总结”；对“评估方式”认同度最高，其次是“评估方案的设计”。从均值来看，得分最低的是“评估的规范性”，其次是“评估的制度化”和“财政责任”；得分最高的是“评估方式”，其次是“评估主体的可靠性（主体构成可靠）”“评估主体的可靠性（主体掌握信息）”和“评估方案的设计”。从各个维度来看，可行性标准评价最好（均值3.3615），适用性标准评价最差（均值2.9820）。在可行性标准维度上，“参评单位支持程度”认同度最高；在效用性标准维度上，“评估方案的设计”认同度最高；在适用性标准维度上，“评估方式”认同度最高；在精确性标准维度上，“信息来源可靠性”认同度最高。

根据元评估结果，专家对某县级市2013绩效考核工作的评价从高到低，依次是可行性、效用性、精确性和适用性。绩效考核活动在“评估的制度化”“评估产生的影响”“公民的参与程度”“评估的全面性”“评估的规范性”“财政责任”“指标的设计”“公平公正”“结果的计算方法”“活动总结”等方面认同度均低于40%。原因在于，首先，该市绩效考核工作的组织者在配置和支出资源时没有明确的问责程序。其次，公众评议阶段只有部分社会各界代表、服务管理对象被邀请以调查问卷形式对参评单位进行评议，察访核验阶段只有廉政监督员参与，而廉政监督员由市效能办征集，主要成员是企业界代表及退休公职人员，社会公众的参与面不广且比重不大。第三，评估标准的设定不尽合理，如以“没有出现重大案件”“没有群众性事件”评价县公安局，缺乏反映侦查质量的指标。第四，评估主体对业务不够熟悉，考核小组成员大部分临时抽调而来，评估前缺乏系统的培训，小组成员对指标的理解可能存在偏差。

表6　某县级市2013政府绩效考核的元评估结果的描述性统计

四　总结性评论

总而言之，基层政府绩效考核的元评估重点剖析以下几个方面。首先，在指标设计方面，一是专项指标与常规指标比重的合理性。由于基层政府的任务繁多，通常用专项和常规两类指标来考核，前者主要指重点项目和专项任务，后者则是各单位的关键职能工作。如果前者比重较大，后者比重就会减少，反之亦然，因此元评估时要分析是否过分侧重于某一类指标的考核。如某市经济局兼有发展改革、经信、物价、粮食、食品安全等职能，但因为专项指标较多，其常规指标分值只有20分，难以全面反映职能工作的好坏。二是常规指标设定的合理性，基层绩效考核中这类指标通常由各单位自行上报，经考核主体审核通过，这些上报指标是否只考虑难易而忽略重点职责。三是指标量化的合理性。基层政府工作与服务对象紧密相关，有些量化指标的目标不是基层政府单方面努力就可以实现的，如专项指标要求“组织实施技术改造项目80个以上，完成投资45亿元以上”，企业技术改造虽然会受政府政策的影响，但更多的是由企业自身发展所决定的。

其次，在考核的公平公正上，一方面是基层政府考核方案在不同单位间的横向公平，如业务职能相对单一的基层审计部门、地震办较少涉及市重点项目工作，难以取得高分。另一方面，参评单位地位是否平等，基层政府的专项指标通常由牵头单位对各参评单位进行评分，容易造成牵头单位保护本单位利益而令其他单位多承担任务。最后，在结果的计算方法上，基础政府绩效考核中的加减分、“一票否决”制是否合理需特别分析。基层政府通常对党风廉政建设、计划生育、社会管理综合治理、安全生产等方面采取“一票否决”，在访谈中许多基层政府部门反映有时这些工作出现问题不是本部门的责任，比如新调入干部违纪被查，却牵连整个单位的工作表现被否定。

今后，基层政府绩效考核的元评估方法可以应用于更多基层政府样本，通过元评估结果改进现有基层政府绩效考核活动，还可以通过样本间横向比较形成参照系，为同一类别的基层政府绩效考核活动提供判断标准。

注释：

[1]尚虎平： 《我国地方政府绩效评估悖论:高绩效下的政治安全隐患》， 《管理世界》2008年第4期；周碧华： 《公共部门激励扭曲测量方法研究——以福建某市37个乡镇街道为例》，《华侨大学学报》（哲学社会科学版）2014年第4期。

[2]周碧华： 《公共部门激励扭曲问题研究》，《公共行政评论》2015年第2期； 《公共部门激励扭曲的形成及测量》， 《中国行政管理》2015年第3期。

[3]D.L.Stufflebeam， “The Methodology of Metaevaluation as Refl ected in Metaevaluation by the Western Michigan University Assessment Center”，Journal of Personnel Assessment in Education，vol.14，2000，pp.95-125；“The Metaevaluation Imperative”，American Journal of Evaluation，vol.2，no.2，2001，pp.183-209.

[4]张道民： 《关于元评估》， 《东方论坛》（青岛大学学报）2002年第5期。

[5]盛明科、彭国甫： 《用元评估分析政府绩效评估偏差》， 《湘潭大学学报》2004年第3期。

[6]吴建南、白波： 《评估政府绩效评估：元评估方法的探索性应用》， 《行政论坛》2009年第6期。

[7]田腾飞、刘任露： 《元评估——教育评估专业化发展之必需》， 《外国教育研究》2014年第6期。

[8]王颖、张东娇： 《我国基础教育阶段学校办学质量评估方案的元评估研究》， 《教育学报》2013年第1期；王秋莲： 《大学生质量评价体系的元评估研究——以某地方本科院校为例》， 《教学研究》2012年第3期。

[9]吴建南、阎波： 《地方政府绩效评估体系的路径选择——福建的分析》， 《中国行政管理》2008年第2期。

[10]周碧华、刘涛雄：《组织承诺与最优激励》， 《公共管理评论》2013年第2期。

[11]D.L.Stufflebeam， “The Methodology of Metaevaluation as Refl ected in Metaevaluation by the Western Michigan University Assessment Center”，Journal of Personnel Assessment in Education，vol.14，2000，pp.95-125.

责任编辑刘秀秀

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作者简介：周碧华，华侨大学公共管理学院讲师，管理学博士，泉州市，362021；方建云，华侨大学公共管理学院研究生，泉州市，362021；杨婉贞，华侨大学公共管理学院研究生，泉州市，362021。

基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“公共部门激励扭曲测评理论与实证研究”（13YJC630241）；福建省科技计划“软科学”项目“福建省食品药品监督管理部门激励扭曲测量研究”（2015R0052）；华侨大学科研基金资助项目“公共部门激励扭曲测评”（13SKBS110）

文章编号：1006-0138(2015)04-0071-08

文献标识码：A

中图分类号：D63