协商式民意调查：邻避设施选址决策中的公民参与协商方式



协商式民意调查：邻避设施选址决策中的公民参与协商方式

文／马奔李婷

摘要：一些地方政府在邻避设施选址决策过程中，通常采用“决定—宣布—辩护”的模式，这种权威家长式的决策模式缺乏与公民的沟通和对话，致使公民的参与权和知情权遭到了漠视，是引发“邻避效应”的重要因素之一。协商式民意调查把公民纳入到决策过程中，为公民提供充分的信息、审慎思考的机会和制度化的平台，是邻避设施选址决策中一种有效的公民参与协商方式。当然，协商式民意调查在邻避设施选址决策中的运用，也需要注意群体极化等问题。

关键词：协商式民意调查；邻避设施选址决策；公民参与

2015年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出在面对改革开放进程中利益格局深刻调整的新形势、面对社会新旧矛盾相互交织的新变化、面对市场经济条件下思想观念多元多样的新情况下，加强协商民主建设，在扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定等方面具有重要意义。《意见》还要求鼓励探索创新，通过民意调查等多种方式进行广泛协商。协商式民意调查是落实协商民主的一种形式，通过平等的协商过程，让参与协商者在信息充分和审慎思考情况下作出判断。本文通过邻避设施选址决策中公民参与协商缺失的具体问题，探讨以协商式民意调查的形式让公民参与到决策过程中的可能性，为创新我国公民参与协商的方式提供可资借鉴的参考。

一　邻避设施选址决策中缺乏有效的公民参与

“邻避效应”（Not in My Backyard，NIMBY）是指当地居民因担心各类设施对健康、环境和资产等带来不好的影响，从而产生“不要建在我家后院”的心理和采取抵制的行为。邻避设施在选址时通常遵循这样的事件链：政府确定设施的建设地点，附近居民在听说建设方案后（有时政府完全没有进行任何沟通）害怕受到这些设施的负面影响，他们质疑政府的决策和组织起来抗议，有时候冲突加剧，政府会因为多种原因，发现很难有效解决设施附近居民抗议的阻力，然后项目被长期搁置或者被直接放弃。[1]近年来，我国因各类设施选址引发的“邻避效应”现象越来越突出，成为影响社会稳定的重要因素。“邻避效应”现象是经济和城镇化发展到一定阶段的产物，从表面上看，“邻避效应”是居民对各类设施的厌恶，但从深层次分析，“邻避效应”的成因是复杂的，虽有经济补偿、风险认知和谣言传播等因素，但邻避设施选址决策封闭和缺乏公民参与协商，是引发“邻避效应”的重要原因。

在当下的中国，随着公民权利意识的逐渐觉醒，对关系到自身利益的决策亦越发敏感，有时候各类邻避设施附近公民诉求的焦点不在于未得到合理补偿，而在于地方政府在选址决策中，忽视了公民的主体地位，公民很难在各类设施规划阶段表达意见。由于风险认知是一个复杂的过程，是所有参与者信息、意见和价值互动的过程，并需要相互的尊重与信任。如果邻避设施的选址决策模式是暗箱操作，缺乏公民参与协商，一旦公民知道自己的居住范围就是设施兴建的地址时，在毫无心理准备的情况下，不但对风险的担忧无法化解，也对决策的合法性产生质疑，导致对政府的不信任，为谣言传播创造了条件，加剧了公民的恐慌心理，他们会在愤怒和惊诧情绪的支配下进行抗争，为“邻避效应”的发生提供了心理基础，加大了“邻避效应”的可能性。因此，需要探讨邻避设施选址决策中有效的公民参与协商方式。

二　协商式民意调查在邻避设施选址决策中的作用

协商式民意调查（Deliberative Polling）是落实协商民主的一种形式，由斯坦福大学菲什金（James S.Fishkin）设计，其目的不是单纯地测量民意，而是通过一个平等的协商过程，让参与者深刻了解不同的观点和决策后果，在审慎思考和深思熟虑的情况下作出判断，这样赋予了公民充分了解公共议题信息和审慎思考的机会。协商式民意调查可以解决邻避设施选址决策中公民参与缺失的问题，使公民参与到决策过程中，改变了政府与公民信息不对称的状况，更通过其平等与均衡的理念使参与者感受到尊重与观点表达的价值，在邻避设施选址决策中具有重要作用。

（一）有效的公民参与协商方式

公民对邻避设施存在抵触情绪的最直接原因在于其负面影响，包括易造成污染、易引发风险或易引起心理不悦，这种负面影响是客观的并长期存在，然而观察当前的邻避效应事件，公民的抗争是在短时间内集聚和爆发出来的，这说明设施的负面影响并不是造成邻避效应现象的惟一原因。公民进行激烈抗争通常是因为政府把公民排除在邻避设施的选址决策之外，附近公民对于设施选址的原因和决策过程一无所知，当偶然通过政府发布的信息或其他渠道获知设施选址消息后，公民自然而然会对邻避设施的风险产生恐慌，也会对政府决策不信任，同时会对自身参与权和知情权遭到了漠视而愤慨，冲突就不可避免地产生了。沃尔森科（Wolsink）在一项以风力发电厂为案例的研究中发现：邻避效应只是当地公民反对风力发电厂建设的表层原因，其深层原因在于他们对政府的决策存在质疑，他们反对的是封闭的决策过程，而不是风力发电厂本身。[2]因此，把公民纳入到邻避设施的选址决策过程中，建立自下而上的决策方式，是化解邻避效应的重要途径。通过有效的公民参与协商方式，为邻避设施相关方提供沟通和对话的机会，有助于各自观点的表达和理解，并可能促进矛盾的化解。

公民参与协商方式多种多样，协商式民意调查由于其自身的特点和优势成为邻避设施选址决策过程中一种有效的公民参与协商方式。首先，协商式民意调查通过协商会议的举办把受邻避设施影响（包括正面影响和负面影响）的公民、拥有设施选址决策权的政府官员、邻避设施项目的开发商等利益相关方和具备专业知识的第三方专家聚集起来，进行面对面的协商，使公民真正参与到邻避设施选址的决策过程中。其次，协商式民意调查的科学制度设计更加强调平等和协商，促进了邻避设施选址决策过程的平等性和协商性，保障了公民权利和决策质量。最后，协商式民意调查结果对于政府决策具有一定约束力，它虽然不能直接产生具有集体约束力的决策，但对政府的决策也有很大的影响力。此外，与其他公民参与协商方式相比，协商式民意调查也更具优势，如一些听证会虽然允许公民参与到决策过程中并获取信息，但公民对决策结果缺少发言权，它更像是说服公民接受设施建设价值的机会或纳入公民参与的一种虚假形式，官员更像是为已有的决策“背书”，而不是真心实意地与公民沟通和协商，从而造成了公民的沮丧。[3]而协商式民意调查通过一个平等的协商过程，重视公民的权利和价值，实现了双向沟通和交流。

（二）有助于信息阅读和沟通

公民参与邻避设施选址决策过程不是单向度的意见表达，而是双向的意见沟通，通过双向沟通促进理解和避免误会产生。在一些邻避事件中，参与冲突的公民常常被指责为不明事理和缺乏常识。实际上，对许多邻避设施选址的误解是由于政府和公民之间信息的不对称，但这并不是公民的过错，而恰恰是政府工作的疏漏，在邻避设施建设前把相关信息传递给公民是政府的重要职责。信息传递要注意三点：一是把信息准确和及时地传递给相关公民；二是信息传递面要广，基本覆盖邻避设施影响范围内的广大公民；三是要保障公民在阅读信息后具有反馈意见的渠道。观察当前地方政府的信息传递方式，更多的是习惯于采取网络发布和张贴告示等方式，很难满足上述三方面的要求。一是不论是网络发布还是张贴告示，地方政府往往是在邻避设施选址决策已经决定或者设施即将动工时才发布信息，破坏了信息的及时性，损害了公民的知情权。二是网络发布和张贴告示的方式宣传面狭窄，定期浏览政府网站的公民有限，很多公民也没有阅读告示的习惯，很多受影响的公民对邻避设施的选址和建设情况并不知情。三是不论是网络发布还是张贴告示，其内容往往是告知性质的，即告诉公民将要在此地建设项目，但对于选址原因和决策方式等并没有涉及，这样一来，公民很难对选址的决策信服，但又缺乏正式的意见沟通平台，这时就容易引发矛盾。

把协商式民意调查作为一种公民参与协商方式应用在邻避设施选址决策中，可以为公民提供一个阅读信息和交流意见的机会，避免上述问题的产生。首先，协商式民意调查为参与者提供一份客观中立的介绍材料，对邻避设施建设正反两方面的观点进行说明，并由专业的咨询委员会对材料的均衡性进行审查，保证了信息的全面性和均衡性。其次，参与者阅读信息和交流意见发生在邻避设施选址决策过程中，有助于对一些关注的问题进行现场沟通和及时反馈。第三，协商式民意调查是一种较为深入的公民参与协商方式，参与者在阅读材料和交流意见中获取相关信息，并把相关信息传递给没有参与进来的人，保证了信息的覆盖面。最后，协商式民意调查的小组讨论和全体协商会议既是一种了解相关信息的渠道，也是一种意见反馈的平台，公民在此过程中更易于形成基于充分信息和理性认知的判断，而不易发生矛盾和冲突。

（三）有助于态度的转变和重视公共利益

邻避事件产生的原因很多，如设施的负面影响、风险认知和谣言传播等，但其根源在于公共利益和个人利益之间的矛盾。如果一味要求公民以公共利益为重，漠视公民的个人利益，就会引发公民的不满和反对；而如果只考虑公民的个人利益，又会影响公共利益的提供。当前化解邻避效应的常用方式是在屈服民意的压力下，无限延缓或直接放弃设施的建设，但这会带来一些问题，如垃圾场的停建将会导致大量的垃圾无处安放并影响人们的正常生活，同时也会引起示范效应，导致其他地方公民抗争邻避设施的兴建。因此，邻避效应化解的关键不是通过缓建或不建的方式来消除冲突，而是调和公共利益和个人利益之间的矛盾，使公民从反对邻避设施建设尽可能转变到支持其建设的立场上来。

把协商式民意调查作为一种公民参与协商方式应用在邻避设施选址决策中，可以帮助公民实现态度转变，更加重视公共利益，这对于邻避效应的化解具有很大价值。以美国福蒙特州关于能源未来的协商式民意调查为例，当问到“如果要在你家附近建设一个你可以看得到的风力农场，你会支持还是反对”时，经过协商式民意调查后，表示“支持”人数的百分比有很大提升。[4]协商式民意调查能够实现态度转变，一方面是因为参与者在协商过程中充分了解到多元利益主体的意见和想法，对各种不同观点的宽容度增加；另一方面是因为在充分了解多元意见的基础上，参与者更加倾向于从公共利益的视角出发思考议题，突破了狭隘个人利益的限制。协商式民意调查的应用增进了参与者的公共意识，使其在充分知晓不同政策所带来不同后果的基础上作出审慎和理性的判断，这是化解邻避效应很重要的思路。这一思路着眼于在邻避效应事件发生前通过参与和协商的方式预防其发生，而不是在事件发生后再被动地采取弥补措施，因而更加合理和科学。当然，使公民完全放弃个人利益转而维护公共利益，既不具有现实操作性，同时也损害了公民权利。协商式民意调查对于这一点也有补充，它可以在讨论和协商的过程中提供一些备选方案（如经济补偿方案）供参与者选择，在保证公共利益实现的同时尽量不损害公民的个人利益。

三　协商式民意调查在邻避设施选址决策中的设计

协商式民意调查本身有一套完整的制度设计，具体到运用在邻避设施选址决策中，可以采取如下的设计。

第一，确定影响范围，科学选择样本。根据邻避设施的性质和特点，确定受邻避设施正面和负面影响的地区和人群，然后按照同等数量分别从两大群体中随机抽样，既保证同一群体内每个公民都有同等的机会被选中，同时保证样本公民的观点均衡，以便抽选的公民能够客观地代表受邻避设施影响的整体民意。对抽选的样本公民进行第一次问卷调查，此次问卷调查可通过电话访问的形式进行。问卷的内容主要由三部分构成：公民对邻避设施选址的意见和态度；公民对邻避设施相关信息的了解程度；公民对协商式民意调查的认知。通过此次问卷调查，可以了解到原始民意，也可为之后的认知与态度对比奠定基础。

第二，邀请样本公民参与协商会议。在完成第一次的样本抽选和问卷调查后，确定协商会议的时间和地点并邀请样本公民参与。需要注意的是，如果邻避设施影响的范围较广，第一次抽选的样本公民数量较多，则需要再一次运用随机抽样的方式抽选出一个适合参加协商会议的样本数量；如果邻避设施影响的范围有限，第一次抽选的样本公民数量合适，则可直接邀请其参与协商会议。

第三，制作并派发客观的介绍材料。客观介绍材料是公民了解相关信息的第一步，因此介绍材料的信息一定要充分并客观，并由专业的咨询委员会对材料进行审查。在关于邻避设施选址决策的协商式民意调查中，介绍材料需要包括以下内容：政府选址的原因和过程（为什么要在此地兴建邻避设施，有哪些政策文件支持，经过了哪些讨论）；公民对于邻避设施选址的意见和原因（分为支持和反对两个方面）；专家对于邻避设施选址的专业意见；有关邻避设施的一般性知识（如建设垃圾焚烧厂时，需要对垃圾焚烧的相关科技知识进行介绍）；有关协商式民意调查的介绍等。

第四，第二次问卷调查。第二次问卷调查在样本公民收到客观介绍材料并仔细阅读后和协商会议开始前的时间段内进行，一般在协商会议现场会议开始前填写，此次调查是为了测量客观介绍材料对参与者的影响。第二次问卷调查以及会议结束后的第三次问卷调查要与第一次进行的问卷调查在题目设计上基本保持一致，以保证三次问卷调查收集到的数据可以进行对比测量。当然，每一阶段的问卷调查也允许有其特色题目，如第三次问卷调查可以设置参与者对协商会议的态度题目。

第五，小组讨论和全体会议。参与者通过阅读均衡介绍材料了解相关信息，通过小组讨论和全体会议得以更加深入地探讨和交流。首先，把样本公民随机分配到若干小组中进行小组讨论，小组成员一般由具有竞争性观点的两部分人构成，一部分支持邻避设施的选址决策，另一部分反对该项决策，他们在讨论和协商中表达自己的意见并阐明理由，中立的小组主持人会对小组讨论进行把握，防止某一方主导讨论而另一方没有机会表达。其次，在小组讨论后，小组成员会择选出讨论过程中最重要的一两个问题在全体会议中向专家、政府人员或项目开发商提问，如小组成员可以就政府会采取何种措施来降低或弥补邻避设施的负面影响向政府人员提问，由政府人员予以解答。

第六，第三次问卷调查和宣传报道。在协商会议结束后对参与者进行第三次问卷调查，可以测量参与者经过协商后的认知与态度变化。此外，宣传报道也是协商式民意调查不可或缺的一个方面，在关于邻避设施选址决策的应用上尤为重要。由于邻避设施影响的范围是一个大群体，而能够参与协商的只是群体中的一小部分人，因此需要通过参与协商的样本来带动受邻避设施影响的大群体，使其同样能够了解邻避设施的相关信息和选址决策的理由以及不同主体的观点，从而能够运用理性思维、从公共利益的视角看待邻避设施的选址问题。宣传报道的形式可以采取电视转播、报刊、传单和海报等，具体形式可以根据实际情况来确定。

协商式民意调查在邻避设施选址决策中的设计是通过三次问卷调查贯穿起来的，尤其是第一次和第三次的问卷调查，保证了协商式民意调查的目的并不仅仅是简单地测量民意，而是通过科学的制度设计，提供一个有利于协商与审慎思考的环境，促使民意朝着更理性和更真实的方向转变，并测量这种变化有无发生，可以为政府邻避设施选址的决策提供民意基础，并充分保证公民的参与权和知情权。

四　协商式民意调查在邻避设施选址决策中需要注意的问题

从理论上而言，协商式民意调查不论是促进公民参与和增进公共理性，还是提供协商机会和保证信息对称等方面，都是一种有效的公民参与协商方式，但也需要注意协商式民意调查在邻避设施选址决策中运用的问题。

首先，需要考虑到“群体极化”的问题。协商式民意调查是落实协商民主的一种方法，对公民素质的要求较高，需要公民运用理性思维，从公共利益的视角出发思考问题，然而当公民聚集到一起进行协商时，尤其是相同观点的人在协商之后，又没有得到不同观点的质疑时，也有可能偏向某一极端。因此，把协商式民意调查运用在邻避设施选址决策时，要注意从制度设计和公民教育方面着手保证观点的均衡性。

其次，协商式民意调查并不能直接作出具有集体约束力的决策，其结果能够对政策产生多大影响取决于政府的态度，就要注意考虑到用制度化的形式避免对协商结果采纳的随机性和主观性，以防止协商结果为既有邻避设施选址决策进行“背书”的现象。

第三，邻避设施的开发商通常会从该项目中获利，他们有可能施压或进行利益交易来影响政府的决策，就需要注意加大邻避设施选址决策过程的公开性和透明度，使公民能够开展有效的监督。

注释：

[1]S.H.Lesbirel and D. Shaw，“Facility Siting: Issues and Perspectives”，In S.H. Lesbirel and D. Shaw eds，Challenges and Issues in Facility Siting，Proceedings of a Conference. Columbia Earthscape.，New York: Columbia University Press， 2000.

[2]M.Wolsink，“Wind Power and the NIMBY-myth:Institutional Capacity and the Limited Significance of Public Support”， Renewable Energy， vol. 21， no. 1，2000， pp.49-64.

[3]C.S.King，K.M.Feltey and B.O.Susel， “The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration”，Public Administration Review，vol.58，no.21，1998，pp.317-326.

[4]R.C.Luskin，D.B.Crow and J.S.Fishkin et al，Report on the Deliberative Poll on Vermont's Energy Future， Nov.2，2007，http://cdd.stanford. edu/2007/vermonts-energy-future/， Jan.10，2015.

责任编辑余茜

作者简介：马奔，山东大学政治学与公共管理学院副院长、副教授，清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地研究人员，济南市，250100；李婷，山东大学政治学与公共管理学院研究生，济南市，250100。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”（13&ZD033）；国家社会科学基金项目“协商民主的‘底层设计’与试点实验研究”（15BZZ002）；教育部人文社会科学项目“我国协商民主制度创新与建构研究”（13YJC810012）

文章编号：1006-0138(2015)04-0017-05

文献标识码：A

中图分类号：D630