法律、信任与物业管理

摘要：从法律和信任两个维度，运用比较经济学的分析方法对我国当前居民小区物业管理纠纷频发的原因进行研究后不难发现，在物业管理中大量地存在政府行为被市场行为的不当替代，以及政府行政管理退出后，相关配套法律制度供给呈现严重不足的情形;而当代中国社会所普遍存在的信任危机，使得业主和物业管理公司难以摆脱“维权难”、“治理难”的双重困境;同时，由于市民资本运作意识缺位，进一步加剧了物业管理中信任危机的频度和力度，进而阻碍有效的沟通与合作。要建立顺畅的物业管理秩序就必须尽快改善法律的制度供给，重建各方信任关系。

关键词：法律;信任;物业管理;比较经济学

中图分类号：DF438.2文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.06.14

引言自实行住房市场化改革以来，我国房地产行业经历了“爆炸式”发展，居民特别是城镇居民被抑制多年的住房需求被集中释放。截止2012年底，我国城镇人均住房建筑面积达到32.9平方米，较1998年的18.7平方米增长了76%，是住房改革前1994年的人均7.8平方米的4.22倍。数据来源：《2013政府工作报告》和《中国人权事业的进展（1994，1998）》。顺应这种变化，居民住宅物业管理行业得到迅速发展。2012年，我国物业管理企业总数近7万家，从业人员612.3万人，在管住宅物业管理规模达到145.3亿平方米[1]。2002年，城镇居民人均居住服务费支出仅24.72元，其中物业管理费约13元;截止2011年底，上述两项数值分别增加到112.07和83.95元。与此同时，物业管理服务的内容发生了较大改变，从仅提供以安保、清洁、绿化等为主的基础性公共服务，逐步拓展到包括车辆管理、经纪代理、商业服务、金融服务和文化体育等在内的针对性专项服务，以及委托性特约服务领域。正是由于物业管理涉及内容的广泛性，优质的物业管理服务在城镇公共管理和居民生活中发挥着不可或缺的重要作用，它不仅直接关系到居民的生活质量，也承担着部分社会公共管理服务职能，从而促进社区的和谐发展。

不过，我国的物业管理是在由计划经济向市场经济转轨这一大背景下产生和发展的。物业管理迅速从计划经济向市场化过渡，在这个过程中，不仅相关法律缺位，而且市场化适应不足。物业公司经营多种模式并存、管理规模小、服务能力参差不齐。无论是物业管理公司还是业主，对于物业管理均存在一定理解上的误区，致使业主和物业公司之间的纠纷数量日渐增多。导致这种局面的一个重要原因在于——政府退出太快以及法律规定不完善。另一方面，相较于法律制定而言，法律的实施更为复杂，特别是当一项制度安排无法被参与者理解并积极遵守时，法律目标的实现便遥遥无期。在我国的物业管理中，居民有法不依、不积极履行自身责任义务、对小区共同治理事务参与不足也是导致物业管理纠纷日渐增多的重要原因。因此，创建一个和谐的小区管理环境，不仅需要法律的强力支持，更需要不断提升居民素质、建立起业主和物业管理公司之间的信任关系。

本文不再讨论相关文献，而是利用Djankov、Glaeser、La Porta、Lopez-de-Silanes和Shleifer （ 以下简称DGLLS）等建立的比较经济学分析框架，并结合具体案例从法律规制和信任的建立两个维度讨论我国的物业管理关系。余下内容结构如下：第一部分是案例分析，结合媒体公布的资讯对广东省佛山市三水区汇丰花园物业管理纠纷案例进行梳理;第二部分从正式制度角度，利用制度设计的比较经济学理论，结合本案例对我国物业管理纠纷的主要原因加以分析;第三部分从非正式制度角度，讨论信任缺失对物业管理的影响，寻找解决问题的路径和方法;最后是结论与启示。

一、案情梳理：“最佳小区”缘何变成“最差小区”？现代法学郑国洪：法律、信任与物业管理汇丰花园住宅小区位于广东省佛山市三水区西南街道（以下简称“汇丰花园”），始建于2001年，是佛山市三水区较早建立的全封闭式管理文明示范小区。该小区现有住户831户，居住人口近4800人。在地理位置上，该小区位于三水区中心地段，是当地首批高档住宅小区。但从该小区建成以来的十多年间，该小区物业纠纷一直不断，特别是自2008年第二任物业管理公司突然撤离以来，汇丰花园的物业纠纷持续升级，居民与物业管理公司相互指责，导致小区管理越管越乱、积弊丛生。这个曾在当地被评论为“无论是在所处地段、小区环境还是人际相处和谐度上均在当地首屈一指”的明星小区沦为了三水区管理水平最差的小区。

表1列出了迄今为止该小区五任物业管理公司及其与业主之间的主要纠纷情况。自2001年小区建成以来，该小区四度更换物业管理公司，其中第二任和第四任物管公司是主动撤离，第三任为业主投票更换。从媒体报道的情况来看，该小区物业纠纷的主要矛盾集中在以下几个方面：表1汇丰花园历任物业管理纠纷一览表序号公司名称经营时间主要纠纷结果1金钥匙物业管理有限公司2002-2006.112三水金匙物业管理有限公司2006.11-

2008.11.301.停车库被擅自改成了出租屋或商铺，小区空地车辆乱停乱放。2.物管费收缴率低。业主欠缴管理费，甚至逃避公共水电分摊费，致小区的收费率只能维持在40%。物业管理公司入不敷出，主动撤离。3三水乐万家物业管理有限公司2009.1-

2012.41.车位管理：车位不足、车辆乱停乱放、部分业主改造自己的车库出租;2.业主欠费，物业费0.4元/㎡。业主投票解聘物业管理公司。4佛山美家苑物业管理有限公司2012.4-

2012.71.缴费率低，只达到22%;2.物管收费标准偏高，0.7元/㎡;3.车辆管理混乱。物业管理公司亏损，主动撤离。5佛山美家苑物业管理有限公司2012.7至今物管费用从每月0.7元/平方米降低到0.55元/㎡，原物业公司美家苑被业主续聘，再次接手汇丰花园物业。经公开招标，前任物业再度接手。资料来源：作者根据媒体公开资料整理。（1）违规改建。2006年间，整个三水区爆发了违规改建风潮，具体形式包括一房改多房、住宅改商用、车库改商铺、住宅，以及占用公共用地修（扩）建住宅花园等。在这一过程中，汇丰花园一百余户业主将停车库擅自改建为房屋出租，尽管时任物业管理公司进行了劝阻和干涉，并向当地管理部门进行了情况反映，但仍无法阻挡这股风潮，导致小区真正能用于停车的车位（库）寥寥无几，这为日后爆发停车难问题埋下了伏笔。

（2）小区“停车难”。随着家用轿车的快速增加，“停车难”问题迅速成为我国小区管理中的共同问题。从时间上来看，汇丰花园建成时间较早，停车位（库）数量本来就不多，加上前述 “车库改商铺”等违规改建现象的存在，致使“停车难”问题愈演愈烈。由于小区车位不足，为解决部分业主在公共用地乱停乱放车辆问题，物业管理公司经与居委会和国土部门协调，在小区公共用地划定了150个车位，并以抽签方式决定公共停车位的使用权，并确定未抽到停车位的车辆不得进入小区范围内停放。由于小区业主及租赁户拥有近300台车辆，公共车位根本无法满足需要，此举屡次引发了纠纷。仅以2012年为例，在第四任物管公司美家苑接手小区后，至少出现了6次车辆堵住小区入口的事件。4月20日晚更是发生一起外来车辆强行冲卡致保安队长被撞伤的恶性事件，当120赶到准备送他就医时，却被车主亲友包围[2] 。

（3）物业费标准及收缴问题。在该小区，物业费“收取难”是纠缠在物管公司和业主之间的“死结”。在我国，物业公司和业主之间的纠纷，很容易陷入“服务质量不高→拒交或拖欠物管费→物业公司经营困难→服务质量下降→更多业主拒交物管费”的恶性循环。汇丰花园的情况更为突出。从第一任物业管理公司开始，物管费收缴率低便是困扰该小区物业管理公司的一大难题。客观而言，汇丰花园的物业管理费用定价并不高，起初物业费仅为0.4元/m2，在第一任物管公司离开后，第二任物管公司物业收费率一直维持在40%左右，直接导致物业管理公司经营困难和服务质量严重下滑，这也是第二任物业管理公司突然撤离的主要原因。在第三任物业管理公司乐万家接手后，收费率一度提高到95%，到2010年物业费收费率仍有80%，但也爆出“46名业主拒交物管费成被告”和“37业主‘死磕， 法院挨家敲门”（涉及汇丰花园16名业主）等纠纷[3]，后随着车位管理矛盾的激化，乐万家物业管理公司退出小区管理。在第四任物业管理公司美家苑进驻后，为提高服务质量，在社区居委会、街道办事处监督下，召开了调价会议，逐户发放选票，得到通过后将物业费上涨到0.7元/m2。但此举遭到了部分业主的强烈反对和抵制，在该公司进驻后的一个月内，全小区800多住户仅100余户缴纳物管费，缴费率仅22%，进而导致该公司在管理三个月后“愤然离场”。

除去上述主要问题之外，该小区还存在无大修基金、小区居民豢养家禽等问题，不过或者由于矛盾暂时未集中爆发或者由于影响范围较小，因而未引起社会关注。汇丰花园的生存状况是我国目前物业管理的一个缩影，发生在该小区的纠纷旷日持久，每任物业管理公司与业主之间纠纷产生的主要原因基本相同，违规改造房屋、私搭乱建、停车位不够导致的“停车难”和物业管理费收缴率低等均是我国目前绝大多数居民住宅小区面临的共同问题，因而具有很强的代表性。

二、物业管理中的政府和市场：基于比较经济学框架的视角（一）比较经济学分析框架

对于制度设计，DGLLS为代表的比较经济学家认为，制度设计需要解决的基本问题是无序（Disorder）和专制（Dictatorship）。所谓无序，是描述法律和秩序都处于崩溃边缘，社会陷入“霍布斯丛林”，即“所有人对所有人的战争”。它意味着个人的人身和财产面临诸如盗窃、谋杀、抢劫、违约、侵权以及垄断性定价等方式侵害的风险;无序同时也意味着当个人的利益受到侵犯时无法得到公共部门的保护，因为加害方会通过行贿、威胁等方式逃脱应有的惩罚。专制则是描述所有社会秩序处于政府完全控制的另一种极端状态。在这种状态下，个人人身和财产利益会面临被政府及其代理人掠夺的风险，可能的方式包括征税、阴谋、对私人财产的侵犯以及基于自身利益实施管制等。

在此基础上，前述五位比较经济学家提出了制度可能性边界（Institutional Possibility Frontier，简称为IPF）的概念（如图1）。横轴表明因政府介入程度增加带来的社会损失，纵轴表明因无序造成的社会损失。制度可能性边界是一条曲线，表明减少无序的水平的同时会增加专制为代价。IPF曲线上的点衡量一个经济体或一个经济单位的所有制度选择的可能性，同时他们也提出，对于一种商业活动的控制大致存在四种控制战略，即：私人秩序、独立法官、监管型政府和国家化。它们依国家权力的介入程度由小至大排序。在政府介入程度不断增加的过程中，对商业行为中的无序状态的控制的效果逐渐增强，不断减少由于无序而产生的社会损失，但政府介入本身是需要付出成本的，反过来也会增加政府介入而产生的社会损失[4]。

图1制度可能性边界（IPF）

利用上述比较经济学的研究框架对我国目前的物业管理进行分析。参照制度可能性边界，本文用图2描述我国物业管理的制度安排。

图2物业管理的制度可能性边界

与比较经济学中的IPF曲线相同，横轴描述政府介入需要花费的成本，纵轴描述无序的代价，图2中IPF的曲线为物业管理的制度可能性边缘。曲线上的各点描述具体的管理方式。在我国住房市场化改革之前，针对居民提供的物业管理服务主要由房屋所有权单位或者房管部门组建的房管所来提供[5]， 对于这种类物业管理，在图2中用A点来描述，表示一种极端情况，用来描述政府介入程度最强的一种物业管理模式。这种情况下：（1）事实上没有业主概念，居民对房屋只有使用权而没有产权，住房分配按等级秩序而非市场原则安排，住户无需付费或支付较低对价（如租金）;（2）相应的物业管理服务实际上是公共品或准公共品，具有福利性质，物业管理服务职能（如绿化、安保和保洁等）溶于政府部门、企事业单位日常管理之中，由专门部门负责，住户无需或仅需支付少量费用;（3）居住环境属于熟人社会，出现纠纷可以通过声誉机制、邻里协调或所在工作单位行政调解等方式解决，使得“团体惩罚”成为可能[6]。

图2中D点描述另外一种极端情况，描述政府基本不介入居民物业管理，业主居住环境无物业管理机构，相应的物业服务主要由业主自身、公共机构（如市政管理机构）提供。这种形式在农村、城镇（市）中部分开放式住宅以及“城中村”中大量存在。这种情况下，居民尽管无需或仅需缴纳少量费用，但也未获得除市政管理提供的基础性公共服务外的其他服务，对于盗窃、抢劫等安全性问题主要通过自身途径来防范，陷入“霍布斯丛林”，因而仍将其称为“私人秩序”。对于封闭式小区的管理，如果有物业管理公司但如果无法有效发挥作用也可纳入此列。

图2中B和C点代表两种中间形态。C点描述市场化物业管理，业主通过与物业管理公司签订管理协议并由该公司提供物业服务。这种情况下：（1）住宅通过市场化方式获得，业主通过支付对价的方式获得房屋产权;（2）物业管理公司通过市场化方式遴选，主要由业主委员会通过公开招标的形式选任，管理机构与业主之间不存在行政上的隶属关系;（3）所有的物业服务通过契约的方式委托物业管理公司提供，物业管理公司聘请相应人员负责小区所有的物业管理;（4）所有业主通过缴纳物业费的形式获取服务，除部分特约项目外，业主享受均等化服务;（5）政府不直接介入物业管理，但业主委员会应当接受物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导。业主之间不存在工作关系，是熟悉的陌生人，“声誉机制”、邻里关系无法有效发挥作用，如果出现纠纷无法通过行政方式加以解决。

B点描述部分企事业单位、政府部门自建或集资修建生活小区的物业管理。这种情况下：（1）住宅主要是通过市场化或半市场化而不再是单纯根据内部等级原则获得，所有居民均是业主，通过支付对价的方式取得房产;（2）这类小区的物业管理形式多样化。部分采用市场化方式运作，部分是将本单位的后勤部门改制成独立核算、有偿服务的物业服务企业进行运作，但是服务管理的对象仍然以本单位职工和本单位房屋为主，一般不对外拓展业务、接管楼盘;（3）这类小区居民较为集中，为本单位职工或家属，是“陌生的熟悉人”，是熟人社会。尽管其中出现的各类纠纷，无法再完全通过行政方式解决，但行政手段仍可有限地发挥作用。

从D移动到A点，可以看做是政府和市场相互替代的过程，政府对于物业管理的介入程度不断加强，这个过程中对无序的控制能力和纠纷的解决能力逐步加强，但同时也意味着政府的投入不断增加。在D点上，政府投入较少，居民获得的物业服务主要依赖于政府或社区提供的基础性公共服务，个人需要投入较高成本以预防如盗窃、抢劫等违法行为以及居住环境的无序对生活可能产生的影响。在A点上，政府对居民物业服务的介入较深，相应的投入较多，特殊情况下，政府需要拨付专门的经费、配备专门人员为居民提供服务。图2中向下倾斜的45°直线代表社会为控制无序和专制的总损失，它与IPF的切点为均衡点，代表物业管理的有效制度选择。

（二）物业管理中的政府与市场：替代还是互补？

汇丰花园物业管理纠纷事件凸显了法律在市场化物业管理中的缺位，特别是当前执法体系对物业管理的支持力度不够，为物业管理公司和业主之间矛盾的爆发埋下了伏笔。从1998年以来，随着我国房地产市场的快速发展，大量物业企业设立，特别是1994-2004年是我国物业管理发展最快的时期，我国绝大多数居民住宅小区的物业管理迅速完成了从行政化到市场化的过渡，即从图2中A点移动到了C点，政府逐渐退出物业管理，市场机制发挥的作用相应增加，绝大多数的管理服务责任从政府手中移交到了物业管理企业。

对于私搭乱建，我国多部法律和行政法规均做了禁止性规定。对于私搭乱建，我国《城市规划法》、住房和城乡建设部《住宅室内装饰装修管理办法》、《物权法》和《物业管理条例》等均做出了规定。如《城市规划法》第40 条明确规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物或者其他设施。”《物业管理条例》第46条规定：“对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。有关行政管理部门在接到物业服务企业的报告后，应当依法对违法行为予以制止或者依法处理。”但现实生活中，居民小区私搭乱建现象屡禁不绝，特别是一些社会知名人士对房屋的肆意改造，使得该现象迅速成为社会舆论关注的焦点问题。究其原因是执法权力配置的分散。从目前的情况来看，对于私搭乱建的执法涉及到建设和规划部门、城管监察部门、业委会、业主和物业管理公司等多个主体，其中建设和规划部门有管理权而无执法权，业主委员会和物业管理公司有劝阻义务但无任何强制能力，城管监察部门有执法权但无法及时发现，而且如果得不到业主和物管公司的配合，如何查定私搭违建也是一件困难的事情 。正因为如此，我国房屋的私搭乱建处于“四不管”状态，即： 邻居不愿管、物业不敢管、建设和规划部门无法管和城管管不好的状态[7]。另一个重要原因是现行物业管理模式模糊了公共服务与物业服务的边界，物业服务包含了大量政府应提供的公共服务内容，如秩序维护、消防安全、供水供电供暖以及车辆管理等[8]。这一方面部分地免除了政府应该提供的公共服务，另一方面也为政府执法制造了障碍。物业管理公司没有权力，也没有有效的办法对私搭乱建行为加以阻止，而且，违章建搭的业主通常会以威胁、拒交物业费等方式向物业管理公司施加压力。但私搭乱建如果无法做到“早发现、早制止”，极容易出现群体效应，进而使得小区秩序失去控制。为解决这个问题，我国多地采用“联合执法、集中治理”的方式加以整顿，由地方政府组成临时治理小组，组织包括城市管理、国土、建设和规划、公安乃至供电供水等部门在一定期限内对特定领域内的私搭乱建行为进行集中整治。这可能会在短时期内取得明显的效果，但无法保持这项工作的长期性，一旦治理活动结束，私搭乱建现象又会重新抬头。

业主拒交而导致物业费收缴率低下的问题，不仅凸显了业主的无奈，也凸显了物业管理公司的无奈。在当下，业主维权还需要走过漫长的探索之路。业主从购买房屋到居住的整个过程中，可能遭遇到的矛盾重重。其中，不仅包括业主与物业管理公司之间直接的对抗，也包括业主与业主之间的邻里纠纷，还包括由开发商遗留下来的如房屋质量问题、房屋面积缩水等矛盾引发的纠纷[9]。对于绝大多数业主来说，住房是其拥有的最大的一项资产，许多人需要穷其本人乃至亲友的积蓄才能支付房产的首付，从而背上了沉重的经济负担，因此房屋对业主而言其意义重大。但当他们的利益受到侵犯时，法律赋予他们维护自身权益的手段少、维权成本高。当他们利益受损失，业主宁愿采取信访、拉横幅、站马路等成本较低的方式而非诉讼的方式来解决纠纷。因此，当他们感觉到物业管理公司提供的服务没有达到自己的预期时，选择拒交物业费也自然成了他们本能和最后的选择。他们认为这是对抗物业管理公司服务差的最有效手段。另一方面，物管公司也存在“治理难”的问题。物业费是维持经营的最重要的收入来源，在行业员工平均工资明显低于全国社会平均工资水平的情况下，多数独立的物业管理公司仅能保持微利，即便是采取一体化管理方式的小区，物管服务也只被房产开发商主要作为一种营销手段而存在，是无法为公司贡献利润的“鸡肋”。对于业主拖欠或拒交物业费的行为，除可通过诉讼途径之外，我国相关法律法规并未提供其他有效的救济途径。当物业管理公司遭遇业主拒交物业费时，通常会采取视而不见、打折乃至免收部分物业费的方式进行妥协。而委曲求全的后果可能会导致其他业主认为自己受到“不公正”的待遇，进而导致拒缴或拖欠物业管理费用行为进一步蔓延。

在本文选取的案例中，一方面物业管理公司表达了提供良好服务的诚意，以第四任物管公司美家苑为例，在公司进驻的第一个月即投入40余万元用于改善小区公共设施，但由于业主的抵制导致其经营三个月后离开;另一方面业主也存在对建立良好小区环境的强烈期盼。但由于我国目前的法律体系对物业管理和业主支持力度不够，所产生的历史遗留问题成为了横亘在物业公司和小区居民之间的藩篱。

三、市民资本、信任与物业管理：从囚徒困境走向合作共赢（一） 市民资本、信任与合作

如果将政府视为通用治理机制的提供者，那么法律作为一种正式制度，就应当为解决市场和组织中的合作问题提供一套具有可预见性和可信赖性的制度安排。但通常情况下，法律是不完备的，法律本身的发展具有静态的相对“点状完备性”和动态的“不完备性”，即法律在制定时具有相对的完备性，但随着形式的变更，在进入下一次修正前，必然会呈现出某种程度的不完备性[10][11]。特别是在遵循大陆法系传统的国家中，成文立法通常会保持相对稳定性，无法跟随现实的变化而及时进行调整。而且，制度本身不会自动发挥作用，只有在一个社会对规则能够建立共同的认知，该项规则才能被有效执行和遵守。因此，除去正式制度框架之外，非正式制度对于一种商业活动的顺利进行而言至关重要。

在DGLLS分析框架中，他们认为不同国家或社会中IPF的形状和位置有很大的差异。IPF的形状主要取决于政府控制与市场机制的相对效率，如果政府控制效率较高，允许更大的政府控制力度，那么意味着IPF较为陡峭，反之，如果市场机制效率较高，则IPF较为平坦。IPF的位置反映了国家或社会中的市民资本（Civic Capital）水平。这种资本水平越高，其内部成员进行合作的可能性就越大，IPF曲线越接近原点，社会总损失越小，因而相应的最优选择越靠近原点。

这里，市民资本是指“在一项有价值的社会性的活动中，那些有助于克服搭便车问题的稳定的、共享的信念和价值观。”[12]它与社会资本是一对既有联系又相区别的概念：（1）市民资本发生在对社会有积极意义的活动中， 排除了如团伙、帮派、腐败等对社会有害活动形成的消极因素;（2）与社会资本过于宽泛、模糊的概念不同，市民资本特指一个群体中所具有的共同信念和价值观，是父辈或社会（区）其他成员将一套价值观和信念灌输或潜移默化地对个体施加的影响;（3）市民资本是资本概念，与物质资本和人力资本概念类似，市民资本的建立需要投资，不过投资主体不是个体而是社会性的，在特殊情况下，市民资本投资是指父辈将合作观念传递给子女所花费的资源[13]。只有当一套价值观和信念被社会（区）所接受并形成共同的行为准则时，才会形成市民资本。在合作观念较强的社会（区）中市民资本积累较多。与此相反，当这些共同的价值观和信念因被退化而导致合作崩溃时，表示市民资本被减弱。

在现有经济学理论中，对于市民资本的形成有不同看法。Tabellini [12]建立了一个由合作观念形成的家庭传承模型，认为在家庭教育中，父母会根据他们自己的生活经验，将认为有价值的观念灌输给自己的下一代。一旦有更多的人倾向于合作，那么合作产生的收益会增加，这反过来又会促使人们合作的范围扩大。在这种情况下，父辈们会更容易将信任、合作等于社会有益的观念传递给下一代。但如果人们发现合作的好处不够大或者合作会给自己带来损失，人们便不再彼此信任，其结果是合作的意愿降低和合作的范围缩小。Aghion、Algan、Cahuc和 Shleifer[14]分析了市民资本与国家管制之间的关系，认为它们存在替代关系，如果一个国家市民资本水平越高，人们越会注意自己的行为可能对他人和社会产生的负面影响，因而对政府管制的需要便会减弱;反之，如果一个国家中信任缺失，就更加需要政府的介入。Guiso、Sapienza和Zingales[11]分析了文化代际传承和社会化与市民资本的形成。在文化代际传承模型中，他们指出，子女会从父辈那里吸取经验，在真实世界中检验后再有选择地传递给下一代;在这个过程中，父辈为保护自己及下一代不受伤害，会将那些不合作的观念采用各种方式进一步加强，在某些场合个人甚至会体现出一定的侵略性，此时表现为市民资本的流失。同时，在社会交往中，当一个人从高信任度的环境流动到低信任度环境中时，他很快会发现保持对他人的高信任度会付出很高的成本，进而会降低他的信任标准;与此相反，当一个人从低信任度环境中转移到高信任度的环境中时，则需要相对较长时间才能意识到不信任而错失的交易良机。

在物业管理中，除去少量特约服务外，所有业主均需要付费并获得均等化服务，物业管理公司无法有效地将未付费业主排斥在提供的服务之外，换言之，物业管理公司所提供的基础性服务，如安保、绿化等服务，具有公共产品的属性，不具有排他性和竞争性。在任何时候，只要一个人无法被排除在分享他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会采取机会主义行为选择“搭便车”，而当所有参与人都选择“搭便车”时，则不会形成共同利益。这项商业活动会陷入“囚徒困境”。而且，在一个共同居住的小区环境内，居民的信任会显著受到其他居住在同一小区居民的影响，即存在显著的“同群效应”[15]。此时，由于信任的缺失导致需要花费更多精力来排解人际冲突，物业管理公司质量下滑，此时物业管理的总成本曲线将往外移动（如图3所示），从L0移动到L1，物业管理的制度可能性边缘从IPF0外移到IPF1，在新的均衡点B处，所有居民的福利将下降。

图3市民资本与制度可能性边界

（二）信任缺失下的物业管理

通过本文选取的案例，我们可以清楚地看到市民资本在物业管理中的重要性。车位不够、消防设施不健全、电梯老化和专项维修基金不足（或无专项维修基金）等问题，在我国当前居民商品住宅小区管理中具有普遍性。通过剖析汇丰花园小区旷日持久的物业管理纠纷，不难发现，由于市民资本的缺乏，导致该小区居民对自身责任认识不清以及对居住小区共同治理事项参与度不足。

首先是该小区消防设施配备不足和维护不善问题。我国财政部和住房与城乡建设部（原建设部）先后联合颁布了《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法 》（1998年）和《住宅专项维修资金管理办法》（2008年）。文件中对住宅共用部位和共用设施设备的具体内容我国2008年《住宅专项维修资金管理办法》第3条明确指出，住宅共用部位是指：“根据法律、法规和房屋买卖合同，由单幢住宅内业主或者单幢住宅内业主及与之结构相连的非住宅业主共有的部位，一般包括：住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。”共用设施设备是指：“根据法律、法规和房屋买卖合同，由住宅业主或者住宅业主及有关非住宅业主共有的附属设施设备，一般包括电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。”、保修期满后的维修和更新、改造的资金的筹集和使用均进行了明确的规定。我国2008年《住宅专项维修资金管理办法》以下简称《办法》确定了以业主大会是专项维修资金管理机构。对于专项维修资金管理的原则，该《办法》第4条规定：“专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。”根据该《办法》，专项维修资金包括首期资金与补充资金，该《办法》第7条第1款规定：“商品住宅的业主、非住宅的业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%。”第17条规定：“业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交。”同时，该办法第13条规定：“未按本办法规定交存首期住宅专项维修资金的，开发建设单位或者公有住房售房单位不得将房屋交付购买人。”从法律角度来说，小区消防设施属于典型的共用设备设施，消防设施的提供和改善应该由业主大会决议，由业主委员会负责并委托物业管理公司具体执行，资金应主要来源于专项维修资金，其筹措和使用应由业主大会而非物业管理公司负责。换言之，当因专项维修资金不足而导致小区管理服务出现问题时，所有业主均有责任和义务加以协商解决。由于历史的原因，该小区没有建立专项维修基金，这是由原房屋开发商造成的，消防设备维护不善也主要是由于专项维修资金缺乏造成的，因此如何有效建立专项维修资金是该小区业主大会应该解决的重点问题。但遗憾的是，在媒体公开报道的材料中，没有发现业主委员会和业主为该问题而付出努力寻求解决之道，而是一味地指责物业管理公司管理不善，并采用过激的手段与物业管理公司对抗[16]。

接下来是“停车难”问题。该小区建成时间较长，同期居民生活水平增长较快，家用车辆迅速增加而导致停车位不足。尽管业主委员会、物业管理公司和政府部门在一定程度上有义务协同解决该问题，为居民生活提供便利，但从服务性质上来看，车辆停放属于私人物品范畴，具有排他性和竞争性。该项服务的提供应由车主自己或通过业主委员会与物业管理公司签订单独的管理服务协议。当停车位不足时车主自行解决。将车辆停入小区绝非业主固有的权利，也不是物业管理公司的法定责任。而且，该小区也存在部分业主擅自将车库改建为出租房而额外占用车位的情况，但却反过来指责物业管理公司服务质量差和业主委员会不负责任。可见，在私人利益和公共利益的权衡过程中，该小区的居民选择了放大自己的利益诉求，将个人利益放在了首位，部分情况下甚至不惜损害公共利益来实现个人利益;在个人责任和社会责任之间，居民选择了降低个人责任标准，而将因此引发冲突的责任推卸给物业管理公司和业主委员会，他们自身的行为对矛盾的产生和激化起到了推波助澜的作用。

最后是居民对小区共同治理事项参与度不足和信任缺乏问题。业主大会和业主委员会是小区治理的重要主体，代表和维护全体业主的利益，业主大会或者业主委员会的决定，对全体业主具有约束力。同时，业主大会也是业主表达意见、维护自身权益的重要形式。但在当前，我国多数小区的业主对成立业委会和参加业主委员会日常工作及活动的积极性低、参与意愿不高、参与率低，导致在现实生活中，业主委员会被基层（ 准） 政府组织、少数精英业主乃至物业公司等控制，甚至在某些小区中出现了业主精英为谋求私利而与物业公司等勾结，损害大多数业主利益的现象[17]。汇丰花园小区的情况同样如此。从时间上来看，该小区建成于2001年，当时我国《物权法》和《物业管理条例》并未出台，成为当地通过成立业主委员会实行自治的先行试验者，但此举不仅没有为小区带来业主自治下良好的小区管理环境，反而逐步演变成业主、物管、业委会三方相互指责、互不信任的结局。其表现包括：（1）居民对共同事项治理参与度不足，在多次表决重大事件时出现了投票不足的情况。以最近一次的物业管理公司票选为例，在该次投票中，汇丰花园共有业主831户，收回选票数429张，其中弃权票73张，反对票40张。换言之，相当一部分业主对此次投票进行了“冷处理”;（2）对业主委员会不信任。例如，在2012年小区新一届业主委员会通过选举成立并通过投票遴选新的物业管理公司后，面对物业管理费的提高，部分业主立即开始质疑新一届业委会当选的正当性，怀疑业委会成员从物业公司获得回扣，也有部分业主怀疑业主委员会与物业公司相互勾结、暗箱操作，擅自提高物业管理费[18]。在这种情况下，一旦出现无法满足部分业主需要的情况，极易引发纠纷。

上述问题的存在，凸显了我国小区物业管理中市民资本和信任关系的培育不足，特别是居民对于自身责任义务认识不清、对集体决策事项漠不关心以及“搭便车”心理的客观存在，在很多场合下诱发了物业管理纠纷。

四、结论与启示由于人口居住的高度密集性，我国的物业管理注定要走一条漫长的发展之路。在人民生活水平快速提高而引致对生活质量有更高追求时，物业管理纠纷已经成为影响居民生活安全和质量的重要因素。本文认为：（1）我国居民小区物业管理服务从行政化过渡到市场化的过程太快，政府对业主和物业管理公司的法律支持不足，加之相关法律设置中出现的权力配置分散、责任承担的问题，导致出现业主“维权难”和物业管理公司“治理难”的双重困难局面;（2）在小区这个匿名社会中，市民资本的匮乏导致小区业主对自身责任和义务理解不清，对物业管理公司和业主委员会缺乏信任，进而导致对公共事项决策参与度不足，这是当前我国小区物业管理纠纷频发的另一个重要原因。

因此，为改善我国目前的物业管理性，需要加大包含立法和执法在内的法律体系对物业管理的支持力度，建议主要从以下几个方面进行完善。

（一）对物业用途变更和物业管理中产生的违法违规行为及其处理进行明确规定

对此，我国《物权法》第77条和83条有总括性规定我国《物权法》第77条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”第83条规定：“业主应当遵守法律、法规以及管理规约。业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为，可以依法向人民法院提起诉讼。”，《物业管理条例》也在第六章中列出了各类违法行为的法律责任。本文认为，我国目前的相关规定过于简略，对业主违规改（扩）建行为、日常生活中侵害小区公共利益和损害居住环境行为的约束力有限，应对《物权法》第77条和83条进一步解释。首先，涵盖的范围过窄。《物权法》77条仅规定了业主将住宅改变为经营性用房应遵守的基本原则，未考虑业主对同样为其所有的车库（车位）进行改建或改变用途的情形。其次，该法第77条对于业主改变房产用途应遵循的法律和法规缺乏明确指引。《物权法》是保护居民财产、规范居民财产处分的基本法律，与物业管理相关的法律法规均需以此为基础，在业主需要改变房产用途时，需要依据其他何种法律法规？应向哪个（些）部门提出申请？应该经过哪些程序？该条规定均没有给出明确的回答。第三，对违法违规行为处理的救济力度及界线不明确。对于侵害他人利益和公共利益的违法违规行为，我国《物权法》仅规定了业主大会、业主委员会和业主三类主体可以采取民事救济手段。但在现实生活中，当切身利益没有受到侵害时，无论是业主委员会成员或是业主，均没有动机对物业管理中的违法违规行为予以制止，对小区的公共管理实务倾向于采取“理性”的冷漠态度，这也是诸多物业管理纠纷无法被遏制从而逾演逾烈的一个重要原因，进而造成了物业管理公司“治理难”的局面。因此，建议从两大方面着手，一是加强发挥物业管理公司的作用，将《物权法》第83条修改为“……业主大会、业主委员会和物业管理公司，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失……”二是加大对公共管理资源的利用力度，充分发挥地方城市管理部门在解决小区纠纷中的作用，建立日常治理机制，及时有效制止私搭乱建、违规装修和乱停乱放等行为。

（二）加强对小区物业维修资金筹集和使用的立法支持

专项维修资金是小区维护物业管理正常的基础，其重要性毋容置疑。客观而言，我国的相关立法活动对此给予了足够重视。除《物权法》和《物业管理条例》之外，财政部和原建设部分别于1998年和2007年专门联合出台了与住宅专项维修资金管理有关的管理办法，对专项维修资金的交存、使用和监督等进行了详尽规定。

但由于客观情况的复杂性，导致了我国的物业管理中仍存在专项维修资金“筹集难”及“使用难”的问题。其中“筹集难”现象的一个表现是仍有部分小区未缴存首期专项维修资金，本文选取的案例就是如此;另一个表现是大量的小区管理出现后续资金收取难、续筹规定过于简单的情况。2007年出台的《住宅专项维修资金管理办法》（以下简称《管理办法》）第17条第1款规定“业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交”，如此简单的规定在实际操作过程中就会衍生出续筹主体不明确、程序及方法莫衷一是等问题。这正是导致物业服务质量下降、物业管理纠纷频出的重要原因。因此需要在立法层面上进一步加大支持力度。一方面，应本着保护业主利益的原则，加强对后续专项维修资金筹集方案的立法保护力度，建议在该《管理办法》第17条第1款增加有关后续资金筹集的组织主体、筹集方法、程序的规定，提高依法筹集后续资金的可操作性;将第2款修改为“……成立业主大会的，续交方案由业主大会决定，并报物业所在地直辖市、市、县人民政府财政部门或者建设（房地产）主管部门同意”;同时，为加强续交方案的约束力，在第17条中增加一款“续交方案对所有业主具有约束力”，并在法律责任部分增加相应的内容;另一方面，可以鼓励物业服务企业加强运营，通过经营所得补充专项维修资金。另外，关于专项维修资金“使用难”问题，主要表现为保修期内资金“启用难”及保修期外资金“支取难”两方面。首先，在保修期内，根据《物业管理条例》第31条和《管理办法》第2条、第18条的规定，建设单位在保修期限及保修范围内对物业承担保修责任，专项维修资金只能用于保修期满后的维修和更新、改造，但同时根据《合同法》关于不可抗力免责的相关规定以及《房屋建筑工程质量保修办法》有关“因不可抗力造成的质量缺陷不属于本办法规定的保修范围”的规定，在物业公共设施由于地震、台风等不可抗力造成损害时，出现“建设单位免责，维修资金不能动用”的两难局面。因此，建议将《管理办法》第18条修改为“住宅专项维修资金应当专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期内因不可抗力造成的维修及保修期满后的维修和更新、改造，不得挪作他用”;同时相应修改该《管理办法》第2条对专项维修资金定义中有关使用范围的内容。另一方面，在保修期外，根据《管理办法》第22条规定，专项维修资金需经“专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过”方能支取使用。前文已经提及，居民对小区共同治理事项存在参与度不足和信任缺乏的双重障碍，即使解决参与度问题，也存在由于业主对物业管理公司的不信任进而对维修资金使用方案的质疑等问题，“双三分之二”的资金使用条件在实际操作过程中很难满足。因此，可以在相应条款下增加一款，在资金使用方案由于客观原因难以达到上述要求时，在适当降低要求的同时赋予行政主管部门“强制通过权”，具体而言，以使用方案满足“专有部分占建筑物总面积二分之一以上的业主且占总人数二分之一以上的业主讨论通过”为原则，为保护大多数业主利益行政主管部门有权通过补充程序强制通过资金使用方案，实行“双二分之一”加“行政强制通过”的双重要件，发挥公共管理资源保护公共利益的作用。

（三）提升业主意识，共筑业主、业主委员会和物业管理公司之间的信任

良好的物业治理不仅需要完善的法律保障，还需要不断提升业主的参与和责任意识，在强调权利的同时注重自身行为的合法性和恰当性。首先，业主委员会应协同物业管理公司加强宣传，明确业主的权利和责任内容，对其行为准则提供指引;其次，提高物业服务质量，提高业主大会和业主委员会决策的透明度，避免因信息不对称引发冲突。最后，建立业主、业主委员会和物业管理公司之间的信息交流平台与沟通机制，充分发挥业主大会和业主委员会在业主和物业管理公司之间的沟通和信息传递作用，避免因信任危机将物业管理公司与业主双方拖入“囚徒困境”。ML

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Law， Trust and Property Management

ZHENG Guohong

（Southwest University of Political Science and Law， Changqing 401120， China）

Abstract：Analyzing the reasons of property management disputes frequently happened in current China by employing comparative economics approach from the dimension of law and trust， it is not hard to find out that governments role has been replaced by market force improperly and that relevant legislations are in serious short supply with the withdrawal of administrative force from government side. Additionally， the prevalent crisis of trust in current China makes it difficult for both property owners and property management companies escape from the double dilemma of maintaining lawful rights and ensuring proper governance. In the meantime， due to the lack of financial awareness of common citizens， the frequency and intensity of the trust crisis in property management have been accelerated， thus greatly hindering the effective communication and cooperation of both sides. Improvement in legislation supply and reconstruction of mutual trust are needed for the establishment of smooth property management order.

Key Words：  law; trust; property management; comparative economics