当前在华境外非政府组织风险管理研究

王丽娟　孙孟韩　孟思翔

摘要：当前，在政府、市场、公民社会三足鼎立构成社会有机体的大背景下，在华境外非政府组织犹如一把双刃剑，它既可以被用来补充、引导本土NGO发展和“政府与市场失灵”的社会局面，也可能被用来从事违法犯罪活动，甚至严重影响到国家政治、经济、文化及社会安全。所以，培养风险管理意识，尽早识别境外非政府组织风险因素：准入风险、运营风险与退出风险，并将其划分为高、中、低三个等级进行管理，做到防患于未然是其风险管理的重中之重。

关键词：境外非政府组织；风险管理；公民社会

中图分类号：C93 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-0000-03

一、引言

当今世界，国家政府、市场、公民社会以三足鼎立之势构成社会有机体，促进了民主、人权和公民自由的发展。正如达仁道夫所说：“自由建立在三大支柱之上，亦即立宪国家（民主政治）、市场经济和公民社会。[1]但其中公民社会是民主政治和市场经济充分发展不可或缺的根本。作为公民社会最核心要素的非政府组织（Non-governmental Organization，以下简称NGO）亦随社会发展而日趋兴盛。据有关学者统计梳理，该类组织从19世纪中期开始活动，除二战期间发展有所减缓外，至今增长势头强劲。在我国，现代意义上的NGO始于20世纪初，于十一届三中全会之后取得空前发展。尤其是在华境外NGO，随着改革开放政策的落实，至今业已取得令人瞩目的成绩。近年来，由于全球活动的复杂性，加之在华境外NGO管理体制尚未完全建立起来，少数组织境外人员披着“民主”、“人权”的外衣，恶意插手热点敏感问题，千方百计开展意识形态领域渗透、窃取我国国家机密、干预基层政权等非法活动，使各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，甚至给政治安全和社会稳定带来一定程度的威胁与危害。鉴于此，2015年12月28日本文作者就“在华境外非政府组织管理”和“在华境外社会组织”为主题词在中国知网分别进行搜索，搜到2011-2015年相关论文34篇，其中只有2篇是从国家安全的视角探讨境外NGO的管理。因此，在华境外NGO风险管理中，本文以及早发现其风险信号为目的，预测引起威胁政治安全、街头政治等风险事件的爆发和危害可能性，进行风险等级评定，从而在管理过程中抢占先机。

二、当前在华境外非政府组织的管理现状

当前在华境外NGO的管理主要是来自政府与法律制度的制约。（一）境外非政府组织管理原则。政府没有制定统一的注册登记制度，秉持“不支持，不反对，不取缔”的原则。（二）境外NGO管理法规。现行法律制度是在改革开放30年中逐渐形成的，主要依据是：主要针对本土NGO的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》和1989年国务院令发布《外国商会管理暂行规定》和2004年《基金会管理条例》。（三）境外非政府组织监管机构。双重管理：一个是统一的登记管理机关（民政部门），另一个是分散的业务主管单位；分级管理：指根据组织的规模，全国性的NGO由国务院下设的登记管理机关及相应的业务主管单位负责管理监督，地方性的NGO由地方各级登记机关及相应的业务主管单位负责管理监督，同时，依照我国民政部门对NGO的分类，境外NGO也实行分类管理——社会团体、基金会、民办非企业单位。

三、当前在华境外非政府组织的风险管理

风险管理是一种全面的管理职能，用以对某一组织所面临的风险进行评价和处理。[2]它是一个组织或个人用以降低风险的负面影响的决策过程。即对风险实施有效的控制和妥善处理风险所致损失的后果，以最小的成本获得最大的安全保障。[3]由此，为防止我国步入南联盟、格鲁吉亚、乌克兰和吉尔吉斯斯坦等“颜色革命”之后尘，建立健全在华境外NGO风险识别机制尤为重要。

（一）建立健全在华境外NGO风险识别机制

风险识别（Risk Identification； Risk Recognition）又称风险辨识，是实际操作中风险管理的起点，是从系统的观点出发，在风险事故发生之前，感知各种风险事故，分析风险事故的潜在原因，找到危险源，建立相应的风险数据库。美国9·11事件后，独立调查委员会在最终调查报告中列举了五大失误之处，并指出：“最大的失误是某种基于推测的想象。我们认为领导人不理解威胁的严重性。”[4]这些失误使得美国政府没有及时识别出国家所面临恐怖主义袭击风险，导致震惊世界的惨剧发生。在我国境外NGO管理中当务之急是要识别出风险因素，做到早发现、早预警，使其对我国国家利益的威胁最小化乃至消失。目前我国境外NGO管理工作中存在的风险因素主要有准入风险、运营风险和退出风险。

1.准入风险

（1）法律环境。首先，境外NGO的管理立法层次不高，缺乏纲领性的基本法。在实际管理当中，可适用法律的范围较窄，从而使境外NGO的管理缺乏制度预期性，造成后期管理中法律援引困难、无法可依。其次，法律法规之间的衔接程度低。如境外NGO的登记管理机关、业务主管部门与其他政府职能部门之间的活动无法衔接，导致实际执法的困难。最后，除境外基金会以外，其他占比多数的NGO准入缺少相关的法律依据，如现行境外NGO准入的规定主要是针对境外基金会、境外非营利性经济团体、介绍外国文教专家来华工作的境外组织以及其他。

（2）登记注册。当前境外NGO登记注册以双重登记思路进行。《基金会管理条例》第13条规定：“境外基金会在中国内地设立代表机构应当经有关业务主管单位同意后，向登记管理机关提交下列文件。”同时，规定同一领域、同一地域的NGO必须是唯一，社会团体的分支机构不得再设立分支机构，对在同一行政区域已有业务范围相同或相似的民办非企业单位，登记管理机关不予登记。上述登记注册体制运行形成两种比较常见结果：一是在工商部门注册，如亚太信息技术服务中心，绿色和平组织北京办公室等，这类组织在管理上类似于外资企业，参照外资企业管理办法；二是以非注册状态与本土机构展开项目合作，合作形式相对隐蔽、对象主要是一些草根组织。由此，面对突发状况，相关执法部门无法提前预警、有效监管，对社会稳定造成一定的威胁，增加了可能的政治风险。除此之外，境外NGO准入的管理工作中依旧存在一些无法预测的危险因素。

2.运营风险

（1）法律环境。第一，我国境外NGO管理立法层次不高，没有统一的运营管理法规。第二，相关法律细则规定不明确，造成管理机关偏向身份管理而不是行为管理。首先，日常监管机制不健全，登记机关与日常管理机关职责不清，互相推诿。区域之间、上下级之间缺乏协作。一些打着公益旗号的在华境外NGO恰恰利用法律监管的空白，通过各种非正式渠道开展违法活动；其次，评价机制不完善。评价机制不仅包括税收优惠等激励机制，也包括惩治、取缔等约束机制。在我国某些切实致力于公益事业和社会可持续性发展的境外NGO无法得到应有的权益保障而发展缓慢，真正需要管制、约束的机构却逍遥法外。第三，境外NGO内部治理缺乏法律规范，例如，干部职员编制、人员构成、项目领域范围、财务资产管理等。

（2）项目资金来源。2006年1月26日，俄罗斯国家杜马通过一项法律草案《关于对非政府、非商业性社会组织强化国家注册程序》（即非政府组织法）。该法案的核心是使俄罗斯境内的非政府组织活动经费来源情况保持透明，以防止“颜色革命”的发生。依据我国法律，境外NGO不允许在我国境内筹集资金，其资金均源于境外，活动的目的受制于资金提供者的利益诉求。20世纪80年代初成立、主要靠美国政府拨款从事活动的“NGO”-美国国家民主基金会（NED），在世界很多地方扮演着特殊的政治角色：委内瑞拉等拉美国家、乌克兰等独联体国家、伊朗等西亚国家、缅甸等东南亚国家，它们都受到其颠覆活动或推动“颜色革命”的影响。在我国2008年拉萨“3·14”事件、2009年乌鲁木齐“7·5”事件、2014年香港“占中”事件，它们背后都有民主基金会的影子。“美国国家民主基金会”还通过拨款、培训、提供设备等手段资助“民运”、“藏独”、“东突”等各种反华势力，干涉中国内政，仅2007年涉华资助总额就达到600万美元。据澳大利亚《信使报》披露，它给达赖喇嘛的资金主要投给了3个组织—“西藏基金会”、“西藏国际运动”和“西藏信息网”。[5]

（3）开展项目内容。一些境外NGO打着公益的旗帜，不仅插手我国敏感、暗事件等问题，而且关注热点、民生问题，甚至参与我国村委干部选举企图动摇政权基础。例如，2015年由境外NGO资助的柴静《穹顶之下》释放错误的“会前舆情”。同时，如表1所示教育是境外NGO开展活动最多的领域，尤其是针对高校开展讲座、宣传美国及其价值观，设立奖学金、支助培训、“感悟美国之旅”等。其次，培训律师群体，尤其是维权律师。以此使中国知识界走西方“普世价值观”和学术“被殖民化”的道路。以在华活动的美国NGO为例，“对华捐赠输入资金规模约为200亿元。其中，82%流入了高等教育机构、科研机构及政府机构，分别为31%、30%和21%。另外，只有17%注入中国民间组织。”[6]，其意图显然是要在中国培养一批理论和政治上主张“08宪章”的“第五纵队”和“颜色革命”力量，至少要造就越来越多亲西方思想和政治的“单面人”和“犬儒主义”者，最终促使中国步苏联后尘而解体、剧变和衰落。[7]正如在乌克兰选举风波中，反对派的支持者一致认为支持尤先科就是支持民主。可见，西方数千个 NGO 在乌克兰功不可没。

（4）合作风险。合作包括境外NGO与政府和本土NGO的合作。一方面，由于我国一些政府部门管理人员思想认识不到位，尤其是对境外NGO的两面性认识不清，打着“与国际接轨”、“招商引资”等旗号谋取部门利益，有的官员甚至成为境外利益集团的代言人。此外，政府与某些境外NGO合作，虽然活动目标符合我国社会建设利益，但由于缺乏有力的舆论宣传，使境外NGO不乏喧宾夺主之嫌，正如韩俊魁笔下：“来自香港的项目官员、永胜籍工作人员、5名政府公务员、其他政府合作部门人员、乡项目办人员、外地志愿者等凡是与宣明会有关并执行宣明会项目的人员一概被视为宣明会的工作人员。甚至笔者在几次下乡调研时也被认为是“宣明会的人”！”。[8]长此以往，这不仅导致国家基层政权进入难发高风险地带，而且使政府形象严重受损。另一方面，我国本土NGO，尤其是草根NGO成员缺乏足够的国家安全意识，对境外NGO不加以甄别。为了获取境外NGO提供的资金、人力及物力支持，努力使自己的组织目标向境外NGO靠拢，并以申请到在华境外NGO的资金资助为荣。南都公益基金会理事长徐永光认为，有些民间组织喝洋奶以后身体没有强壮起来，脑袋先发达起来，身体却很瘦弱，长得有点像“大头娃娃”。此外，由于一些知名专家、学者保密意识和反间谍意识淡薄，任意申请、接受境外NGO提供的课题经费，无意间造成国家机密泄漏。如当前一些具有较高价值的社会调查系列丛书，均由境外NGO资金支持。某种程度上，这恰为以美国为首的西方势力恶意攻击我国社会管理、人权、民主等提供了有力的证据，为瓦解我国基层政权指明路标。

3.退出风险

（1）法律。首先，法律环境缺失。就针对境外NGO的退出机制并没有专门立法，仅是针对事务、个人的立法散见于一些法律法规中，造成执法困境。现有立法针对基金会和外国商会的管理主要有注销、撤销和取缔三种退出方式。注销或撤销的NGO是依法注册登记过、具有合法性，而取缔则是针对非法存在的NGO，即并没有登记注册在案而从事活动。从主体行为来看，注销是主动、自愿行为，而撤销和取缔则是被动、强制行为。由此，从立法和实践来看，中国NGO退出机制，以行政干预为主导。[9]这在公民社会逐步壮大的背景下，与法治社会背道而驰，容易导致政治问题。其次，法律细则不完善。在行政干预为主导的法律规范下，针对一些组织成员蓄意寻衅滋事、聚众游行等敏感活动行为无法可依，造成执法部门取证难度较大，无法有效地进行国外追溯，同时难免遭致国际社会的诟病。

（2）本土NGO。由于撤销和取缔的境外NGO，部分与本土NGO长期合作开展项目、活动，甚至在活动期间培养了境内代理人/组织，形成境外源头、境内运作的复杂局面。面对众多未登记注册的本土草根NGO，执法目标不明确且社会不理解。由此，不完善的退出机制使得我国一些本土NGO成了潜在的风险因素。

（二）在华境外非政府组织的风险评定

风险评定是一项寻找风险幅度方面的信息、确定一旦风险成为现实将会造成的后果的活动。风险评定阶段的主要任务是确定风险的等级、排列风险的优先次序。依据风险分级的PR矩阵（LC矩阵），（即风险分级常用原理。其中P（possibility）或L（likelihood）表示风险发生的可能性大小，R（risk）或C（consequence）表示风险可能产生的损失程度，）当前在华境外NGO风险评定等级详见表1：

四、结语

综上所述，境外NGO的风险管理应以风险识别机制的建设为核心内容，同时及时控制规避高、中、低危风险亦是我国国家安全的应有之义。这种提前干预的管理模式是节约管理成本的有效方式，也是风险管理区别于传统管理模式之所在。对于“回头是岸”的组织可予处罚或限制某些领域的发展并引导其步入正轨，对于“冥王不灵”的组织必要时清查或取缔该组织，以有效避免严重的破坏后果，从根本上消除风险因素。

参考文献：

[1]程恩富.中国理论亟需自主创新五大原因[J].人民论坛，2012年第12期，第03版.

[2]拉尔夫·达仁道夫.现代社会冲突[M].中国社会科学出版社，2000：36.

[3]韩俊魁.境外在华NGO：与开放的中国同行[M].社会科学文献出版社，2011：69.

[4]刘新立.风险管理（第二版）[M].北京大学出版社，2014：29.

[5]刘佑平.美国NGO在华活动的现状和影响[J].凤凰周刊，2012（13）.

[6]孙立新.风险管理原理、方法与应用[M].北京：经济管理出版社，2014：026.

[7]唐均.政府风险管理-风险社会中的应急管理升级与社会治理转型[M].北京：中国人民大学出版社，2015：50.

[8]魏名流.达赖集团的钱是从哪里来的[J].党政干部文摘，2008（05）.

[9]易继明.社会组织退出机制研究[J].法律科学（西北政法大学学报），2012（6）：82.

[10]新浪网（http：//www.sina.com.cn），2004年7月23日.

作者简介：

王丽娟（1987-），女，汉族，甘肃武威人，中国人民公安大学博士研究生，研究方向：研究国内安全与保卫。

孙孟韩（1989-），男，湖北利川人，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向：国内安全与保卫。

孟思翔（1990-），男，甘肃临夏人，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向：国内安全与保卫。