对我国建立银行存款保险制度的探讨

（青岛理工大学商学院 山东青岛266520）

一、存款保险制度概念及其建立的必要性

（一）存款保险制度的概念

存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序。存款保险分为隐性存款保险和显性存款保险两种。隐性的存款保险制度多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期。显性的存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素机构设置以及有问题机构的处置等问题做出明确规定。

（二）建立存款保险制度的必要性

存款保险制度与央行最后贷款人职能、银监会的审慎监管构成我国银行业安全网的三大支柱，建立存款保险制度非常必要。

1.银行竞争的需要。规模和实力决定了大银行与小银行相比在吸收存款方面占有绝对的优势，从而容易导致大银行垄断经营局面的形成。但是垄断对于消费者利益是不利的，会使得社会公众的利益小于完全竞争状态下的利益。存款保险制度是中小银行的保护伞，是促进银行业公平竞争的有效方法，公平的竞争更有利于金融业的稳定发展。

2.推进利率市场化的需要。利率市场化的改革有助于经济市场的稳定发展。金融市场化程度的提高也会带来更大的金融风险。完善利率市场化，需要各种相关制度的紧密配合，还要面对不合格金融机构的倒闭破产，甚至会导致银行业危机，因此国家需要承担很大的风险。目前我国实施的隐形存款保险制度是以国家为担保的，从当前的经济形势来看，进行利率市场化改革必然会使政府面临更大的财政压力，所以更需要建立显性存款保险制度。

3.保护存款人利益的需要。我国是一个高储蓄国家，储蓄是我国城乡居民家庭财富积累的重要方式。由于大部分存款者自我保护意识和能力的缺失，存款保险制度相关立法需要在这方面予以关注。为了使中小存款者在金融机构倒闭时能够及时得到赔付，存款保险制度需要制定合理的存款保险赔付上限，以增强存款者对存款银行的信心，降低金融风险、防止系统风险的发生，维持经济市场的稳定发展。

二、我国存款保险制度的产生与发展历程

我国的存款保险制度起步较晚，其产生、发展过程可以分为四个阶段。

（一）提出阶段

我国于1993年提出了存款保险制度的设想，并且指出：“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。1997年，全国金融工作会议根据金融体制改革的要求，提出了要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构的设想。

（二）探讨阶段

中国人民银行在1997年底成立了存款保险课题组，开始对存款保险制度进行深入研究，并于2003年起草了《构建中国存款保险体系的若干问题思考》，探讨我国存款保险的现状及构建存款保险制度需要解决的问题。此后，央行从未停止过对适合我国银行业体系的存款保险制度的探究。

（三）建立阶段

2004年4月中国人民银行组建金融稳定局存款保险处，10月国务院决定由中国人民银行牵头组织财政部、中国银行业监督管理委员会、国务院法制办、国家发改委成立《存款保险条例》起草工作小组。

（四）推出阶段

2014年11月30日，《存款保险条例（征求意见稿）》发布；2015年1月，《存款保险条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见工作圆满完成，制度出台前的各项准备工作已经就绪，决定于2015年5月1日正式实施。

三、实施存款保险制度可能面临的风险

（一）道德风险

由于存款保险制度的存在，存款风险可能不再是存款者关注的话题，而把目光投向利率取向而将钱存到利息高的银行中。商业银行的风险机制会逐渐弱化，为了追求高额利润很可能会选择一些高风险的投资项目，造成过度投机，而项目失败造成不良贷款导致的危机就转嫁给存款保险基金。只有建立良好的银行公司治理，提高银行监管水平，强化产权保护和法律执行才有可能保证存款保险制度有一个稳定的体制。否则存款保险制度只能在短期内有助于金融发展，从长期来看只会弱化市场对银行的约束，加重银行道德风险。存款保险制度中存款保险机构作为一个政策性金融机构其保险支付来自于纳税人，而能否保证与纳税人利益方向一致的运行是检验存款保险制度的标准。有些保险机构为了追求短期内金融市场稳定或者短期内金融市场的快速恢复，很可能将自身利益放在首位，实施一些错误的政策规范，忽略纳税人的利益，从而产生道德风险。

（二）逆向选择

存款保险制度的建立，会对存款人产生负面的激励作用，存款人相对于银行的市场行为，更加注重的是各家银行所能提供的存款利率的高低。这就会产生逆向选择：银行为了支付高的存款利率会更倾向于从事风险更大的投资，从而导致银行的违规操作与银行间的恶性竞争。而且，较低的资产利润率和较高的不良贷款以及对高风险项目的经营，会使得银行对存款保险比那些具备充足的资本以及良好效益的商业银行具有更加强烈的投保意愿，继而造成逆向选择，在市场中充盈着较高的风险。

（三）财务风险

按照巴塞尔条约的规定，中小型银行自身必须拥有8%的资本充足率，且必须交纳一定的保险费用来实施存款保险制度，因此所能承受的资金压力会很严重，逐渐减少了存款的余额。然而，充足的资本并不能够阻止我国部分大型商业银行产生较大存款余额基数的可能性，从而导致交纳的保险费用的增加，这必然会带来经营压力以及总体利润的减少。另一方面，存款人对国家具有较高的信任程度以及居民在银行中的储蓄能够受到国家的全额保险，使得我国居民储蓄率居高不下。存款保险制度建立以后，国家对居民存款的保护将从全额保险转变为部分保险，这一变化可能会动摇市场信心，导致银行存款减少等一系列问题的产生，这也会减少银行的总体净利润，导致财务风险。

（四）制度运行风险

从存款保险制度运行80余年的历史来看，近二十年，显性存款保险制度在发展中国家增加较多，但由于制度环境的差异，存款保险制度带给发展中国家的利益并不多。在外部环境不完善的国家，存款保险反而增加了金融市场的不稳定性。一个有效的外部支持系统是存款保险制度发挥作用的必要条件，不完善的外部条件会导致制度运行失败风险。另外，具有雄厚资金实力的大型国有银行设立存款保险制度的作用不明显，还容易增加经营成本。而存款保险制度的设立对中小型银行有诸多好处。大型国有银行与中小银行在存款保险问题上的不同立场，也增加了制度运行失败的风险。

四、防范存款保险制度面临风险的措施

（一）完善相关法律体系，提供规范的制度运行环境

完善的法律体系能提供规范的金融市场经营环境，也是存款保险制度良性运作的制度基础。完善相关法律体系，首先应设立专门的存款保险制度法律，给予存款保险制度清晰、明确的法律界定，以便所有人能对存款保险机构有明确的认识，其次要建立健全现行的法律体系，因为作为完整的金融法律体系中的一环，存款保险制度的良性运行离不开其他法律的辅助，所以要对现行的一些法律体系进行调整、补充及完善。对现行的法律法规进一步改进和完善，特别需要推进金融机构市场退出机制的立法进程，制定完善的金融机构破产法律。

（二）完善失信惩戒机制，营造良好诚信环境

良好的信用体系是金融市场得以维持的基础。社会信用的缺失会导致我国金融机构产生道德风险，破坏市场纪律，影响金融体系的运行。由于我国特殊的历史背景造成我国公民普遍的安全意识淡薄、风险意识不强、防范意识弱化的现象，导致公众对存款机构的监督意识不强，无形中纵容了存款机构放松风险警惕的可能，增加了金融系统的风险，最终都会影响我国存款保险制度的有效运行。因此，我国需要构建良好社会信用体系，普及公民风险意识，为存款保险制度得以良好运作创造外部环境。

（三）各银行一视同仁，循序渐进，逐步推进

利率市场化进程的不断加快将增加银行经营的不确定性。如果仅让中小银行加入存款保险体系，中小银行的经营成本将远远高于大型国有银行。在高成本和存款保险的双重驱动下导致中小银行更倾向于从事高风险业务，从而导致存款保险制度的建立与其初衷背道而驰。所以所有银行应该一视同仁，均加入存款保险体系，并不断加强自身经营水平和风险控制能力，形成完善的内部控制体系。此外，存款保险制度的建立不应该追求速度，而应该根据各银行的具体情况循序渐进，逐步推进，以确保存款保险制度的稳步实施。

（四）明确存款保险机构与其他监管部门的协调机制

存款保险机构应与其他金融安全网参与者建立信息共享机制，紧密合作。与此同时也应避免职能的交叉和加重被监管者负担，减少监管成本。因此必须明确存款保险机构的地位以及协调问题。首先，要理顺存款保险公司与中国人民银行的关系。存款保险公司由中国人民银行设立，隶属于中国人民银行，但是独立的机构，应避免职能交叉，否则就会加重银行接受监管的负担。其次，还应与银监会进行区分和协调。存款保险制度对银行业监管有一定程度的影响，但不等同于银监会的日常审慎金融监管，二者需要相互协调以及相互制约。