浅析完善职务犯罪初查制度

柏 晨

常州市金坛区人民检察院，江苏 常州 213000



浅析完善职务犯罪初查制度

柏 晨

常州市金坛区人民检察院，江苏 常州 213000

随着我国反腐工作的不断深入，检察机关在查处职务犯罪案件中面临的问题越来越严峻。职务犯罪初查作为检察机关刑事诉讼程序的前置程序，在司法改革的大背景下，职务犯罪初查制度的完善对于我国职务犯罪侦查具有重要意义。

职务犯罪；初查；完善

在全面推进“以审判为中心”的司法改革大背景下，检察机关作为职务犯罪侦查的第一环节，严格依照法律规定侦查、收集、审查、完善、运用证据是确保对犯罪嫌疑人依法公正审判的前提。自十八大以来，我国司法机关在职务犯罪侦查工作上一直保持高强度、高效率状态，为我国不断推进建设廉洁型政府夯实基础。职务犯罪不同于普通的刑事犯罪，职务犯罪具有犯罪嫌疑人整体素质比较高、社会地位高、社会影响大和犯罪手段隐蔽性强、多样化等特点，因此在办案实践中，初查是侦破职务犯罪的重要一环。

一、职务犯罪初查的概述

职务犯罪初查行为指的是检察机关对职务犯罪的举报线索或者自行发现的线索进行初步审查，并依据初查结果决定是否对被举报人立案侦查的审查活动，是一种非侦查性质的调查行为。

随着我国经济的不断发展，职务犯罪案件举报线索也越来越多，但是这些举报大多数是匿名举报，且很多举报提供的信息不详，大多数举报没有实质证据形式，甚至存在举报人的举报材料纯属是道听途说或者主观臆测。因此，由于职务犯罪侦查对象的特殊性，为了防止不正确的进入职务犯罪立案侦查程序，确保职务犯罪立案的准确性，防止冤假错案的发生，对于举报和自行发现的线索进行立案前的侦查，这对加强打击职务犯罪的力度、提高案件质量有深远的意义。

二、当前职务犯罪初查存在的问题

(一)职务犯罪初查合法性争议

在我国现行的刑事诉讼法律结构体系中，司法机关的立案程序是整个刑事诉讼程序的开端，职务犯罪案件亦是如此。职务犯罪案件只有立案之后才算是整个职务犯罪侦查程序启动，因此在职务犯罪侦查实践中，检察机关的初查活动只是作为职务犯罪侦查开始前的侦查行为，初查行为未被列入刑事诉讼整体程序之中，也就是说初查不具有刑事诉讼程序的法律地位。

没有立法即没有完善的制度保障。我国现行的《刑事诉讼法》没有对职务犯罪初查进行详细的规定，人民检察院职务犯罪初查的依据是2012年最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》，该《规则》在“立案”阶段前专门用一节规定了初查制度，但初查制度的内容大多是原则性的规定，对程序性的问题没有做出详细规定。这就使得检察机关在初查过程中遇到以没有刑事诉讼法上的依据为由拒不配合初查的行为，就为下一步的案件侦破工作带来阻碍，是检察机关获取的信息量大打折扣。同时，初查不等于侦查，在初查阶段获取的证据材料是否具有合法性效力具有很大争议，在司法实践中，初查获得的证据材料不具有直接证据的属性，这些证据材料需要侦查人员通过重复侦查予以转化才能进入诉讼轨道，这样在一定程度上就造成了司法资源的浪费。

(二)职务犯罪初查启动随意性大

职务犯罪初查依据的最高检的《刑事诉讼规则》中的规定，但是有关初查的规定却不够细致，在实践中没有具体的运行标准，这就导致了检察机关在初查中具有较大的自由裁量权。在司法实践中，对一个职务犯罪线索是否具备初查条件、是否进行初查，通常由部门负责人或者侦查人员个人根据自身办案经验评估线索价值，然后报分管检察长同意后决定。这就导致侦查机关对于其所掌握的线索选择上有较大的自由裁量权，以至于初查实践当中，自行收集线索初查、保留线索不初查、超越管辖范围初查、擅自决定初查等现象频繁发生，导致初查随意性突出。

同时，初查是职务犯罪侦查的前置程序，由于职务犯罪案件的敏感性，初查工作往往具有很强的秘密性。在初查过程中可能因为种种原因而导致初查中止，比如有些案件线索在初查中可能出现了法定原因而不得不中止初查，但是这些原因的出现又不能彻底排除犯罪嫌疑的存在，只有待初查中止的原因解除之后，再继续恢复之前的初查程序。由于目前缺少统一的法律文件对初查中止及恢复、初查终结进行系统的规定，更多情况下是侦查人员依据客观情况和办案经验决定，从而使得职务犯罪初查的随意性加大。

(三)职务犯罪初查手段的局限性

根据现行《刑事诉讼规则》第173条的规定，在初查过程中，侦查人员可以采取的措施十分有限，在实践中措施的局限性会增加初查结果的不确定性，主要体现在：

第一，初查不能采用拘传等强制措施。意味着检察人员在初查中接触相关人员时，不能使用侦查阶段的法律文书，只能通过释法讲理等方式进行，缺少法律的威慑性，如果遭到相关人员拒绝，对初查结果将会大打折扣，同时也会“打草惊蛇”，无法使初查顺利有效进行。

第二，初查不得采取查封、冻结、扣押等保全措施。意味着即使在初查过程中发现了相关证据材料，但是一旦被初查对象察觉，就增加了关键的证据材料损毁的风险，同时也使初查对象做好了对抗调查的准备，对侦查机关立案之后的进一步侦查产生障碍。

第三，初查不得采取技术侦查措施。因此，在实践中侦查机关根据初查情况一般都需要直接接触初查对象，多数检察机关会采取询问的方式对初查对象进行询问，但是依据我国《刑事诉讼法》的规定，询问的时间不能超过12小时，在时间上就无疑增加了办案的压力，会是侦查机关在确认初查结果时得不到充分的时间保障。

在科学技术的高速发展下，职务犯罪嫌疑人的文化水平普遍较高，职务犯罪的高智能化、高隐蔽性等特点越发明显，初查获取有价值线索的难度也不断加大，传统的初查方式已经不能应对办理职务犯罪案件的需要。

(四)线索审查粗放，初查缺乏监督

在司法实践中，线索主要包括侦查机关自行发现线索和举报线索。对于举报到检察院举报中心的线索先交由本院控告申诉部门进行初核，控告申诉部门仅仅对该线索是否属于检察机关管辖等进行审查，对于属于本院管辖的就移交至侦查部门，导致案件线索的质量参差不齐。举报线索中涉及大量的匿名举报、重复举报，举报内容也有实有虚，侦查部门要做到对每一个线索进行筛查和管理，确保真正有价值的线索不被忽略，难度可想而知，在实际操作中更多的是依靠办案经验来决定对线索是否进入初查，必然存在着随意性和偶然性。轰动全国的常州市武进区城管公务员受贿玩网游一案，武进区检察院收到的举报材料只有一句话，却很好的利用了这一线索破获了大案，可见实践中侦查部门对于线索审查的重要性。

同时，职务犯罪初查的特点决定了其受监督和制约较少。一方面，如果监督和制约较大，就会限制了侦查人员的主动性和积极性；另一方面，如果缺乏监督和制约，就会导致权力的放纵和滥用，增加办案风险。在司法实践中，实际上对于线索的审查、线索初查的监督都没有明确具体的规定，因为还未进入立案环节，上级院的侦监部门和本院的纪检监察部门对于初查的信息是无从得知的，如果过早介入监督就有干涉办案的嫌疑，因此这就导致初查具有很大的随意性。

三、完善职务犯罪初查制度的建议

(一)制定完善的初查法律制度

虽然当前理论界对于初查制度的合法性问题争论不休，更有学者发文探讨职务犯罪初查制度的废除，归根结底是基于我国现行《刑事诉讼法》对初查的模糊规定。基于司法办案实践需要，初查制度具有现实存在的必要性，因此，笔者认为我国的《刑事诉讼法》可以以法律修正案的方式对初查制度的有关内容进行增补，对职务犯罪初查的线索管理、初查手段、程序、证明标准等进行详细规定，为检察机关开展职务犯罪初查工作提供法律保障。只有将初查制度真正确立在国家基本法中，使初查制度具有合法的刑事诉讼程序地位，这样才能使初查阶段获取的证据以及初查效力问题迎刃而解，此举对于消除业内争议、规范我国刑事诉讼程序、打击职务犯罪都是大有禅益的。

(二)严格线索筛查

高质量的案件线索来源于高质量的线索筛选。侦查人员在对线索审查时应当从以下几个方面入手：第一，要对收到的举报材料进行分类管理，按照实名举报、非实名举报和详细举报、简略举报的方式进行分类，通过分类划分管理来确定侦查线索的价值大小。第二，对举报人的举报动机进行分析，分清举报虚实，通常情况下实名举报的线索成案率高，虚假成分少，而如果举报人和被举报人关系对立、举报材料中事实部分含糊其辞，则该线索成案率低。第三，对举报线索的来源进行分析，如果线索来源与举报人工作密切相关，所反映问题的内容指向性明确，该线索可查性就比较高，而如果线索来源与举报人工作是关系比较远，甚至听说来的，该线索真实性程度就比较低。第四，了解被举报人的基本情况，通过对被举报人工作情况、家庭情况、廉洁自律情况等方面的了解，分析其岗位是否容易发生职务犯罪，进一步确定举报内容的属实性。

(三)制定初查计划，寻找突破口

职务犯罪的因其被调查对象的特殊性，检察机关在初查时候处置不当就会造成一定的社会影响，因此制定详细完善的初查计划是十分必要的。首先，在确定了举报线索的价值，确定对该线索进行初查后，负责初查的侦查人员要围绕控告材料所反映的核心问题，对被举报人的身份、举报事件的发生情况收集证据材料，通过间接证据的收集来核实问题的存在；其次，对收集到的证据材料进行研判分析，对于遇到的问题提请讨论，进一步确定初查方向；再次，侦查还要做好风险防范预案，以防止出现关键人员不配合、初查对象察觉后销毁证据的情况；最后，侦查人员要根据初查情况制作初查结果的法律文书，以确定是否进行立案侦查。

(四)完善职务犯罪初查手段

第一、职务犯罪侦查部门要加快信息化建设，完善职务犯罪初查手段，尤其是在大数据时代，通过建设完善的信息查询平台对于职务犯罪初查工作具有巨大的现实意义。在实践中检察机关与其他机关的信息共享、联动机制仍然没有完全建立，一些材料的获得仍需要侦查人员到相关部门单位去获取，一方面增加了初查泄密的危险，另一方面增加了司法办案成本。常州市检察机关就建设了自己的云查询平台，在银行账户、通话信息等方面能够对与案件相关的材料进行快速收集，保证了初查的秘密性，为后期职务犯罪的立案侦查提供了保障。

第二，加强侦查人员的初查能力培训。初查中需要运用到很多法律之外的知识，侦查人员基本是法律科班出身，对于其他专业知识相对匮乏。一方面要加强财务会计知识技能的培训，熟练掌握查账技能，发掘账目中的信息源；另一方面加强技术侦查能力的培训，加强跟踪、秘密拍照等专业技能的培训，同时还要加强计算机技术培训，提高侦查人员信息处理能力。

(五)初查办案模式初探

在司法改革的大背景下，检察官员额制管理，职务犯罪侦查部门的办案模式就会由整体办案向承办人独立办案倾斜，为了更高效、准确的办理职务犯罪侦查案件，笔者建议成立一个“1+1+1”初查小组，既有助于更好的完成初查工作，同时有利于充分配置现有司法资源。

“1+1+1”办案小组指的是一个检察员加一个助理检察员加一个书记员的初查办案模式。在侦查部门决定对一个举报线索进行初查后，应当确定一名主承办检察员，再由主办检察员选定一名助理检察员和书记员协助其工作。主办检察官根据举报材料，制定出详细的初查计划，并根据计划调取相关材料，分析材料、收集证据，比如调取相关单位的账册并进行查账、调取工商材料、找相关人员进行情况的了解等，再根据初查的结果制定初查结论报告，报请部门领导决定是否立案侦查；助理检察员主要负责协助检察员收集整理材料、协助检察员进行询问等工作，完成检察员交代的任务；书记员主要的任务是对初查中收集到的证据材料进行保管、制作询问笔录等辅助工作，完成检察员安排的任务。

四、结语

在司法实践中，职务犯罪初查制度已经是检察机关刑事诉讼程序中必不可少的一环，在全国司法改革的背景下，在严格规范司法办案的要求下，对现有初查制度进行完善，使职务犯罪初查制度进一步法定化、规范化、系统化。

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[6]韩成军.检察机关职务犯罪初查工作机制的完善[J].贵州社会科学，2016(2).

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柏晨(1987-)，男，汉族，江苏金坛人，法律硕士，常州市金坛区人民检察院，书记员，研究方向：刑事诉讼法。