合法经营的采石场未办理征占用林地审批手续是否当然构成非法占用农用地罪

李 涛

湖南省凤凰县人民检察院，湖南 凤凰 416200



合法经营的采石场未办理征占用林地审批手续是否当然构成非法占用农用地罪

李 涛

湖南省凤凰县人民检察院，湖南 凤凰 416200

非法占用农用地罪是我国对耕地、林地等重要资源领域发生的改变土地用途、破坏农用地的犯罪活动进行刑事打击所设立的专门的土地犯罪罪名，但在实践过程认定问题相对复杂。笔者本文通过“犯罪对象”、“主观方面”、“法律义务冲突”三个方面对已取得合法营业执照等手续而采石场在未办理征占用林地审批手续的情况下，是否构成非法占用农用罪进行分析。

非法占用农用地罪；林地；法律义务上的冲突；非法占用

非法占用农用地罪，是指违反土地管理法、森林法、草原法的法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为，这是我国对耕地、林地等重要资源领域发生的改变土地用途、破坏农用地的犯罪活动进行刑事打击所设立的专门的土地犯罪罪名。“已取得合法营业执照等手续而采石场在未办理征占用林地审批手续的情况下，是否构成非法占用农用罪”是司法实践中经常遇到的问题，值得探讨。

一、案情

田某于2007年左右与王某及当地村委会签订转承包合同而获得甲县某乡一责任山的经营管理权，此前一直为王某承包。田某于2013年12月到甲县国土局办理了《采矿许可证》，矿区面积0.0105平方公里。于2014年1月正式成立采石场，类型为个人独资企业。之后田某又办理了《安全生产许可证》，开始进行矿山开采一系列经营活动直至案发。2016年5月份，甲县森林公安局以非法占用农用地罪对田某经营的采石场立案侦查，经专业鉴定所鉴定，采石场所占用农用地的地类属宜林荒地，无立木蓄积；类别属于商品林地，占用林地面积为14.5亩。

二、笔者意见

(一)本案被毁坏的“宜林荒地”不属于我国刑法分则中“非法占用农用地罪”所保护的对象“林地”，且是否达到立案追诉标准存疑

1.所谓“林地”，根据《<关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释>的理解与适用》，主要包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。经你局委托常德市惠林司法鉴定所对本案中占用地类的鉴定结论为“属宜林荒地”，而本案中田某经营的采石场毁坏的“属宜林荒地”没有县以上人民政府有关林地规划的文件材料证明其为县级以上人民政府规划的宜林地，因此不能认定为刑法罪名“非法占用农用地”所包含的“林地”。

2.根据《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第六十七条，“违反土地管理法规……，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：……(三)非法占用其他林地数量达到十亩以上；……”本案占用林地面积的鉴定是在被开采矿山的目前情况为基础所进行的司法鉴定，并且存在他人先开采后再通过转包的形式继续开采的情况。现有证据可以证明田某的矿址是2007年间从田某甲手上转包所得，田某甲也证明自己曾经在该处采石打沙。田某采石场一案鉴定的面积为14.5亩，这其中包含了田某甲采石时所毁坏的土层，因此无法认定田某经营的采石场毁坏的林地是否达到10亩的立案标准。

(二)本案涉及的办理用地手续的问题存在部门法之间规定不一致，执法部门的执法行为存在冲突

1.根据《中华人民共和国森林法及其实施条例》的规定，用地单位开采矿藏要占用、征用林地的，要向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，并按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书后才能办理建设用地审批手续。但《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于办理采矿许可证的规定并没有要求先行办理建设用地许可的明确规定。关于执法的情况，笔者从甲县国土局相关部门了解到，自2009年以来国土局在办理采矿许可证时一直没有对矿山上所覆土层有林木、植被的情况需办理建设用地审批手续的强制要求。同时根据甲县国土局提供的采矿权新设、扩界变更登记流程图和甲县国土局部门负责人的证言证实，2015年前甲县办理采矿许可证的程序主要包括：前期编制材料(申请材料、登记证明、批复文件)、环保局、安监局、矿山所在地的乡、镇人民政府和国土所的采矿权审批事项会审(签)表、矿产资源开发利用方案(储量报告、开发利用方案、地质环境影响评价、恢复治理方案、土地复垦方案)、采矿权价款、地质环境治理备用金等。2015年后甲县国土局在审批事项会审(签)表才增加了林业局等四个单位及矿山所在地的村委会的签字审批。但甲县林业局部门负责人同时表示，对于该审批事项会审(签)表甲县林业局不会签署意见。

2.从《中华人民共和国森林法实施条例》、《占用征用林地审核审批管理办法》可知，勘查、开采矿藏等工程，需要占用或者征收、征用林地的，最低要求省、市一级的林业部门才能审批，县一级只能对临时征用的进行审批。关于审批的执法情况，笔者从甲县林业局部门负责人处了解到，要具有相当规模的矿业或者经发改委规划立项的才可以报省里审批，而目前甲县这些规模很小的企业项目没有适合的审批依据，就算申请也无法办理。

3.根据《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》，矿山地质环境治理备用金是指采矿权人缴存的以备本矿山地质环境恢复与防治的资金，用于被破坏的矿山地质环境的恢复。这和《中华人民共和国森林法实施条例》的“森林植被恢复费”从文义上理解，系同种费用。本案中，田某按照甲县国土局的审批要求办理了采矿许可证及其他相关的安全生产许可证、工商营业执照等，同时在甲县国土局缴纳了因采矿而用于被破坏矿山地质环境的恢复费用。因此，田某经营采石场是否需要办理“占用土地”的手续因为部门法的不同规定和甲县国土局与甲县林业局的执法冲突导致其法律义务上的冲突而难以履行。

(三)田某取得相应证照，经营采石场对占用林地改作他用的行为主观上不能认定为“非法占用”

1.国土部门是建设用地的法定审批机关，作为经营者个人依照国土部门的规定程序申请并办理了相应的证照，同时缴纳了相关的费用，其主观上也就认为取得了许可范围内的土地的合法使用权。

2.根据田某的供述与田某甲等人的证言能够证明进行采石的矿山土层全是一些杂草、杂木的荒山，如果山上有树那就是林地，他们也不敢私自砍伐，如果私自砍伐可能就违反了相关法律规定。另外笔者根据该案侦查机关前后拍摄的山况图片也可证实采石场进行采石的矿山均是大面积的植被，同时鉴定结论中“无立木蓄积”也印证了上述事实。

因此，本案中田某在按照甲县国土局规定依法缴费并取得采矿许可证后经营采石场，其毁坏林地的行为在主观上不能认定为刑法上的“非法占用”。

综上所述，笔者认为，田某经营的采石场涉嫌非法占用农用地不宜作为犯罪处理，可通过行政的救济手段来保护被侵犯的法益和达到预防的目的。

[1]最高人民法院.<关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释>的理解与适用(法释〔2005〕15号).

[2]最高人民检察院，公安部.关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定

(一)(公通字[2008]36号).

[3]国务院.中华人民共和国森林法实施条例》(中华人民共和国国务院令第666号)(湘政发(2004)21号).

D

A

李涛(1986-)，男，汉族，湖南长沙人，本科，湖南省凤凰县人民检察院侦监科，副科长。