浅析我国取水许可制度

李 莎

河北地质大学，河北 石家庄 050031



浅析我国取水许可制度

李 莎

河北地质大学，河北 石家庄 050031

近年来对水权的立法保护在我国已经引起人们高度关注，在取水许可制度初步建立下，对取水许可制度深刻的法理分析是不可或缺的。研究取水许可制度的法律意义应该从对水权的性质分析开始，对比其他法系一些科学完备的立法保护措施，分析取水许可行为的法律性质，从而得出有利于保护水权的立法建议。

许可；取水权；水权；取水制度

一、取水许可制度的概述

(一)取水许可制度的概念

取水许可制度，指对取水当事人进行取水时的申请、审核、批准、废止撤销等活动进行法律约束，具有一定法律后果的一系列准则以及这些准则所形成的行为机制与结构的运作方式。

(二)取水许可行为的性质

从法理学角度以及对取水行为具体分析来看，取水许可本质是一种赋权行为，任何公民、法人及其他组织都不具有取、用水的法定民事权利，依法取得取水许可权并缴纳水资源费后，是取水权获得的前提。

(三)取水许可权的性质

取水权属于准物权的范畴，是对国家所有或集体所有的水资源的可利用的权利。区别于一般的自由权，取水许可本质表达出取水当事人不拥有取水及用水的权利，但由于行政主体赋予权利的行为而获得取、用水的活动权利。

二、取水许可制度的实然状态

(一)取水许可制度的立法现状

目前，我国沿用的是1988年制定，2002年进行过一次修改的《水法》。之后，紧接着出台了《取水许可制度实施办法》等相关配套法规。水利部曾经在1990年进行实施取水许可制度基础工作，对全国水资源进行了调查，并对其合理性进行评价。1993年，国务院颁布《取水许可实施办法》，水利部发布了《取水许可申请审批程序规定》及《授予各流域机构取水许可管理权限的通知》等，全国各流域机构和省(自治区、直辖市)分别制定了《取水许可管理细则》。

(二)我国取水许可制度

1.取水的适用范围

取水，是指对江河湖泊等水资源的直接利用，通常利用取水工程或者取水设施取用，取水当事人一般是个人或者单位。

因此，所有取用地表水和地下水的行为，都是需要适用有关取水许可的规定，并缴纳水资源费。

2.取水许可原则

总量控制和定额管理原则。《水法》第四十七条第一款规定：国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，主要通过实施取水许可得到实现。

其次，实施取水许可的原则在《条例》第七条中规定，“实施取水许可坚持地表水与地下水统筹考虑，开源与节流相结合、节流优先的原则，实行总量控制与定额管理相结合。”

3.取水许可的申请和受理

取水许可的申请一般由取水申请人向具有取水审批权限的审批机关提出申请。如果取水申请人需要利用多种水源的，可以合并申请与受理。但是，如果各个水源审批机构不同的话，申请者可以最高一级具有审批权限的机关提出申请，由其合并受理和审批。总的来说，目前的取水许可程序还是很简单高效的，同时有利于许可机关对取水行为的监督。

另外，当水资源归流域管理机构管理的，应该向取水口所在的水行政部门申请，但是水行政部门只是代为接收申请，还是流域管理机构具有决定是否受理和是否审批的权限。申请取用城市地下水的，应当征求城市建设主管部门的意见。

4.取水许可的审查和决定

取水申请是否予以审批主要由行业用水定额，而区域内行业用水标准是由省一级人民政府水行政主管部门和质量监督检验管理部门负责指导制定并负责组织实施。全国范围内还有由国务院及其他相关部门制定的行业用水标准，一些省级行政区域没有本地取水标准的可以参考。总之必须确保审批取水量时有据可依。

审批机关认为取水涉及社会公共利益需要听证的，以及申请人、利害关系人要求听证的应当举行听证。审批机关决定是否举行听证。

取水申请批准后，应当在三年内开始取水或者开始建设取水工程，如果未按时进行将视为许可行为失效。

5.取水许可的监督管理和法律责任

从水法律、法规看，新《水法》规定，对违反水法规定的行为，县级以上人民政府水行政主管部门或流域管理机构有权对水政监督人员和取水许可相对人进行监督检查。对于违反水法规定没有按程序取水的，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构有权依据职权责令其停止取水以及缴纳相应费用。

三、取水许可制度的有关问题及建议

(一)问题

1.取水许可管理与水权制度尚有冲突

取水权的属性目前还有争议，是属于用益物权还是债权范畴，这依赖于水权是否可以物化。而且我国的水权制度很特别，取水许可制度是取水权取得的基础，水权制度目前还有很多不协调的地方，比如水权交易和管理等，这是由于水权制度是建立在多套体制上，还没有很好的协调和扩展。

我国的《水法》和一些管理条例中提到的水权转让就是取水权的转让。而其他一些规范例如《水利部关于水权转让的若干意见》中提到的水权范围更广，水权转让就不是取水权的转让而是水权使用权的转让，这样概念上就有一些不同之处。而且，水权概念也不应该被划定进取水许可制度的范围内。

2.取水许可审批模式不统一

由于没有统一的规定，目前有好几种审批模式，常见的是两种：一种是根据取水口地点发许可证，一般有多个取水口的，对应有多个取水许可证；另一种是不论有几个取水口都只需要办理一个取水许可证即可。这两个不同的模式差别很大，特别容易造成管理和监督的混乱。

3.取水许可管理权限不明确

目前，我国取水许可制度还有待完善，主要是行政管理机构审批权限不明确，这是因为法律法规等关于取水许可的权限没有明确的划分，加之我国的行政机构经常有所变动，导致行政执法无明确的法律依据，执法权常常出现纠纷。

另外，跨流域调水已经超出我国的水资源管理制度，目前并没有可依据的法律法规等。随着跨区域调水的建设项目不断增加，应当制定专门的管理办法，可以协调不同区域间的水资源管理和加强对水资源监督。

4.取水许可监督与取水许可管理不分

取水许可的管理和监督是不同的两个环节，应该分开执行，但是我国现行的取水许可程序中，两者并没有很好地分离，这样很容易出现监督不到位，自己管自己。

(二)建议

1.完善流域综合管理机制

我国目前行政管理机构审批权限不明确，尤其是流域管理，因此应当和国际接轨加强以流域为单元的水资源管理。主要就是，通过法律的修改和新法的制定，加大流域管理部门的权力，建立不同行政等级之间的信息共享和共同决策制度。

2.完善水资源监测网络度

要利用现代先进的技术和设备，建立水资源的监测体系，从而加强水行政部门的管理和监督。另外，要鼓励公众参与到监测体系中来，一方面政府要及时更新信息，另一方面要建立交流平台，能够从公众处得到及时的信息。

3.明确取水许可权限以及监管分离

主要通过对旧法的修改以及颁发新的专门法等途径明确各级及不同地区水资源行政部门的权限，并将管理权限与监督权限分离开来，以防水行政部门自己管自己的状态。

[1]周珂.环境法[M].北京：中国人民出版社，2013.

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[4]王斌.取水许可制度之法律分析[J].法学杂志，2002.

[5]刘强.取水许可管理与水资源费征收问题及法律思考[J].人民长江，2009(13).

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A

李莎(1990)，女，汉族，河北石家庄人，河北地质大学，硕士研究生在读，研究方向：环境与资源保护法学。