浅议对过度开采地下水的法律规制

佟 岩

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070



浅议对过度开采地下水的法律规制

佟 岩

甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070

改革开放以来，为解决我国面临的水资源匮乏和水污染严重等问题，过度开采地下水已成为普遍现象，随之带来的地面沉降裂缝、水污染加重，土壤次生盐渍等问题，造成重大人员伤亡和财产损失，制约着我国经济社会的可持续发展。因此，从立法层面对过度开采地下水进行规制具有重要的意义和作用。

过度开采；地下水；法律规制

2012年7月国土资源部发布的《全国地面沉降防治规划》(2011-2020年)统计显示：由于地下水开采过度，我国发生地面沉降灾害的城市已超过50个，累计地面沉降量超过200毫米的地区达到7.9万平方公里，并有进一步扩大趋势。最严重地区为长江三角洲、华北平原和汾渭盆地，仅长三角地区造成的直接和间接损失已经达到3150亿元，其中包括对建筑楼房、道路桥梁、地下管线等造成的损失。可见长期的过度开采地下水，不仅仅威胁国民人身财产安全，更制约我国经济社会可持续发展，已成为严重阻碍生态文明建设的重要因素之一。

一、过度开采地下水的含义及危害

(一)过度开采地下水的含义

地下水是水资源的重要组成部分，指在一定期限内，能提供给人类使用的，且能逐年得到恢复的地下淡水量。根据1979年颁布试行的《供水水文地质勘察规范TJ27-78(试行)》，我国把地下水资源分成补给量、储存量和允许开采量。过度开采地下水即是开发利用地下水超出本区域地下现有储存量，大于开采条件下的补给量，远超出允许开采量，是非经济、不科学、不合理的开发利用水资源。

(二)过度开采地下水的危害

第一，地下水资源减少，微生物和化学物质大量增加，加重地下水质污染状况；第二，地下水位降低，沿海地区海水倒灌；第三，地表下沉，地面塌陷，地上建筑物倒塌；第四，地表植被枯亡、衰退，进而土地沙化，土壤资源破坏；第五，地表河流流量减少，湖泊沼泽干涸，泉群消失；最终，由于地表水体萎缩，土壤湿度降低，区域气候呈现干旱化的趋势，从而整个生态环境严重恶化，威胁人类生存和经济社会可持续发展。

二、我国对地下水过度开采的现有法律规定及存在的问题

我国现行相关法律法规，如《环境保护法》(2015)、《取水许可制度实施办法》(1993)、《水污染防治法》(2008)、《水污染防治法实施细则》(2000)、《水法》(2002)、《水土保持法》(2010)、《城市地下水开发利用保护管理规定》(1994)等都有保护地下水资源的内容，但涉及地下水超采问题的规定极少，仅有一些原则性的条款，各个法规之间缺乏有效衔接，不能形成具体有效的法律效果。

地方立法上，目前仅有《山西省地下水资源管理暂行办法》(1982)、《辽宁省地下水资源保护条例》(2011)，《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》(2013)，另外包括南京市、徐州市、昆明市、西安市等制定了地下水资源保护管理办法。这些专门的地下水资源保护地方性法规和规章，有关地下水超采的规定也很少，仅有的相关规定既缺乏明确性和完整性，又缺失实践性和操作性，同时因管理体制不顺、监管不力，最终也没有达到依法保护利用地下水资源的预期目的和效果。

三、完善我国过度开采地下水的法律规制

(一)建立健全我国水资源保护制度

防治地下水过度开采首先要完善水资源保护制度。国家及各地方政府不能因发展经济的需要而掠夺式地开采地下水，相反，应科学合理开发利用地下水资源，提高利用率，鼓励新能源和可再生资源的替代使用，追究过度开采地下水并造成损失的企业和个人。

(二)制定《地下水资源保护法》

制定统一、有针对性的《地下水资源保护法》是解决地下水保护和地下水过度开采的最为关键的方法。首先从国家层面制定统一的法律法规，对地下水资源的开发利用和保护，特别是过度开采具体规定，地方则应结合本地区地下水资源状况，制定地方地下水资源保护法，形成健全的地下水资源保护法律体系和水资源管理体制。

(三)合理开采地下水规划制度(环境影响评价制度)

为了合理、长期、科学的使用地下水资源，在开发利用之前，应当对总量和水质状况进行科学评价，制定完善的开发利用和保护管理规划，纳入环境影响评价制度体系，如超出地下水开采总量或者不当开采，就“一票否决”，禁止开发利用行为。

(四)取水许可证制度

建立取水许可证制度，加强对地下水开发利用管理，明确地下水资源有偿使用的原则，征收水资源税和相关费，对于浪费水资源、超量开采等行为可以重税及处罚。

(五)加大惩罚力度

对于过度开采地下水的地区可以区域限批，严格限制地下水资源的开发利用；对于过度开采利用地下水的企业和个人根据其行为性质予以行政处罚；因地下水超采，造成路面塌陷，因此造成重大人员伤亡，财产重大损失，除依法追究其民事赔偿责任外，构成犯罪的，要追究其刑事责任。

[1]楚学涛，李海峰.浅谈过度开采地下水的危害与防治[J].西部资源，2014(3).

[2]王首东.过度开采地下水的危害探讨[J].地球，2016(10).

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佟岩(1985-)，女，法学硕士，甘肃政法学院，讲师，主要从事区域环境保护研究。