“北方计划”下的加拿大魁北克土著民族发展

李洪峰

[摘要]在加拿大魁北克的语境中，土著民族的发展越来越与全省的经济发展联系在一起。近年来对北方地区资源的开发利用更是从不同程度影响着土著民族的教育、生活、文化和社会发展。魁北克政府需要扩大与相关土著民族的协商，落实资金，落实社会性项目，切实提高土著民族生活水平。推出支持土著民族创业的配套措施，在北方计划的融资过程中增加对土著民族中小企业的投资和贷款，促进土著民族真正参与到经济开发当中，把自身的现代化过程融入经济开发的过程中。而土著民族也需要在经济开发过程中积极参与教育培训，更好地参与经济开发和分享经济成果。土著民族一方面需要打破外部世界对其经济落后、拘泥于渔猎活动的刻板印象，也需要在具备更高教育水平的基础上，寻找适合自身的发展路径，在保护民族文化的同时，融入魁北克经济和加拿大经济。

[关键词]魁北克；土著民族；第一民族；北方计划

中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1674-9391（2016）01-0031-05

政府的经济开发与当地居民的发展有着密切的关联，会相互促进，也有利益矛盾之处，这是世界性的普遍问题。美国的西进运动，中国的西部大开发，都是如此。在加拿大的历史中，土著民族的发展一直具有特殊地位。面对政府的经济开发，土著人在居住区域、生活方式、教育、经济地位、环境等各方面都有自身的诉求。从20世纪70年代起，加拿大联邦就该问题制定和通过了多项法律法案，对土著人的权利和权益进行界定。同时，加拿大各省也依据联邦法案和省政府管辖权限，对土著人事务进行管理、协调和磋商。但是，土著人经济地位和生活水平与其他人口之间一直存在较大差距，长期以来并没有得到政府足够重视。相关学术研究也相对滞后。以魁北克省为例，2012年，马克-于尔班·普鲁（Marc-UrbainProulx）的团队出版了《魁北克土著人群居地经济观察》，[1]被视为魁北克学术界第一份关于土著人经济现实问题的文献。这份文献出版的历史大背景是魁北克省当时正在推行的北方经济开发计划（Plan Nord， 下称“北方计划”，“北方计划”将持续25年，投资800多亿加元，目标是促进占魁北克面积72%的120万平方公里的北方地区经济、社会发展[2]）。该计划经过数年的酝酿，在2011年前后成形出台，受到魁省土著民族和其他相关人士的诸多质疑，并引发了公众和学术界对土著民族发展问题的关注。

本文将围绕“北方计划”反映出的典型问题，探讨魁北克土著民族经济诉求与省政府所做的努力，思考土著民族在传统和现代之间发展的路径。

一、魁北克土著民族人口和社会发展现状

魁北克共有11个土著民族。除了因纽特人（Inuits）以外，还有10个通常被称为“第一民族”的美洲印第安人，分别是克里人（Cris）、因努人（Innus）、纳斯卡皮人（Naskapis）、阿贝纳基人（Abénaquis）、阿尔冈昆人（Algonquins）、阿蒂卡麦克人（Attikameks）、休伦旺达人（Hurons-Wendats）、马莱西特人（Malécites）、米克马克人（Micmacs）和莫霍克人（Mohawks）。这些土著民族人口不一，人口过万的有因纽特人、克里人、因努人和阿尔冈昆人等，人口较少的马莱西特人尚不足千人。他们其中相当一部人仍然生活在北方地区土著民族的聚居地中。根据魁北克省政府办公厅土著人事务秘书处（Secrétariat aux affaires autochtones du Ministère du Conseil exécutif du Québec）2013年发布的统计数据，2012年魁北克土著人口共计98731人，[3]而2013年初魁北克总人口为8 116 100人。[4]

土著民族在魁北克总人口中所占比例甚小，但是在“北方计划”所涉及的地区，所占人口比例却相对较高。“北方计划”覆盖魁北克北纬49度以北、圣劳伦斯河以北和圣劳伦斯海湾以北地区，面积约为120万平方公里，占魁北克省总面积的72%。该地区人口密度小，仅居住着魁北克2%的人口，其中约33000人是土著民族，包括一万多名因纽特人。

近十多年来，魁北克土著民族的人口发展特点是增长较快，人口年轻化趋势明显。根据魁北克省的统计，1991至2006年，土著人口在“北方计划”实施地区所占比例从18%增长到了27%，而同期该地区总人口却减少了3%。“北方计划”地区人口年轻化趋势尤为明显，约30%的居民在24岁以下，而土著民族中24岁以下人口占比超过了50%，因纽特人14岁以下的年轻人是魁北克14岁以下人口的两倍。 ①

“北方计划”覆盖区域的土著人群居地的一半与魁北克道路网之间没有联系，生活方式传统，经济发展水平相对较低。虽然近半个世纪以来，土著民族生活状况有所改善，但是与魁北克其他人口相比，仍然相对落后，尤其是仍然生活在群居地的土著人口。这一现象在加拿大普遍存在，并非魁北克特有现象。根据加拿大统计署的数据，2011年非土著人口税后平均收入为27622加元，而土著民族则为20060加元，第一民族仅为17621加元。 [5]教育方面，早在2000年，加拿大议会的一份报告就提出，第一民族需要用20年时间才能赶上非土著民族人口的教育水平；到了2004年，这个数字增长为28年。[6]在魁北克，因纽特人和其他土著民族青少年的辍学率和不及格率远高于魁北克平均水平。人口年轻化的趋势更是加剧了土著民族教育和就业方面均存在诸多问题。此外，酗酒、肥胖、贫穷、家庭暴力和自杀等问题都不同程度地困扰着土著民族社群。 [7]

二、“北方计划”内容及其对土著民族发展的考虑

21世纪前10年出现的全球性金融和经济危机影响了魁北克经济的发展。魁北克省政府采取了一系列紧缩开支的措施，同时试图推进北方的资源和能源开发以支撑魁北克的发展。加拿大其他省份也有类似的北方地区经济开发计划。魁北克北部蕴藏着丰富的矿产资源，包括镍、钴、铂、锌、铁、黄金、锂、钒、稀土等；魁北克目前四分之三的水电生产能力都来自该地区，水力、风力、太阳能方面的潜力巨大。除此以外，该地区森林面积广阔，动物资源丰富，具有发展旅游业的潜力。因此，“北方计划”旨在以可持续发展的模式在能源、矿产资源、森林和动物资源、旅游和绿色食品生产方面开发相关地区的潜力，预期将持续25年。此外，魁北克北方人烟稀少、气候严寒，“北方计划”的实施还有赖于交通和通信基础设施建设的发展。因此，政府将大力支持最能促进交通和通信设施发展、促进经济发展项目实现的公共投资项目。

2011-2012年，魁省时任总理让·沙雷（Jean Charest）曾积极出访，寻求国际投资者。中国武钢、吉恩镍业积极参与加拿大魁北克省的“北方计划”。 截至2012年1月，两家企业的投资总额均已超过5亿加元（1加元约等于1美元）。[2]2012年的魁省议会大选中，沙雷领导的魁北克自由党失利，魁北克人党上台，“北方计划”停滞。2014年，自由党再度赢得选举上台执政，重启“北方计划”，但规模有所收缩。“采矿业对此欢呼，但环保组织、因纽特人和克里人团体则予以抵制。”[8]目前魁省政府正根据2015-2020五年计划方案逐步推进对北方地区的开发。

“北方计划”的制定过程中，为了获得当地居民和各土著民族的认可，对当地居民的生活条件改善和社会经济文化发展是不可绕过的一个问题。其相关规划内容主要包括以下几个方面：教育、劳动力培训、基础设施和住房、健康和文化等。

在教育和劳动力培训方面，“北方计划”把提高北方地区人口基础教育水平视为核心任务，希望能够提高就学率和通过率。在高等教育层面，“北方计划”实施地区已经有一些大学教育机构，魁北克政府也计划增加对其的投入。特别需要指出的是，与经济开发直接密切相关的职业和技术教育培训也是非常重要的一环。目前“北方计划地区有6所职业培训中心，但并不足以应对开发计划，尚需根据未来开发的具体项目和劳动力特征进行规划和投资。如果“北方计划”能够为当地居民带来就业机会，那么会激发包括土著民族在内的居民接受继续教育的热情。

北方一旦开发，除了当地劳动力以外，外来劳动力的出现也成为必然。这就要求“北方计划应对基础设施和住房建设的挑战。同时，土著人自身的住房问题也有待解决。与社会住房数量和质量相关的问题在努纳维克（Nunavik）地区尤为突出。因此，在此前联邦政府、魁北克政府和因纽特人代表三方协议确定的340所住房的基础上，努纳维克将再兴建一定数量的新住房。2015-2020五年计划中可以看到，魁北克住房公司（la Société dhabitation du Québec）承担了相关了建设和融资任务。

卫生机构和社会服务机构是“北方计划”的重要方面。未来的基础设施既需要满足相关地区居民的需要，也需要为新来人口提供必要资源并满足他们的特殊需要。“北方计划”纳入了将在努纳维克等土著人聚居地保证电子医疗网络（远程门诊）的建设等内容，目标是发展建设适合当地人和土著民族的健康和劳动安全保障体系。此外，政府还计划就具体项目对于北方人口健康影响的评估确立分析流程。

土著民族的社会管理模式比较复杂。从20世纪70年代至今，加拿大政府及各省政府与各土著民族分别签署了各种协定，包括对后来的联邦与土著民族关系有深远影响的《詹姆斯湾和魁北克北方协定》（1975），就教育、经济、社会、土地权等关系到土著民族生存与发展的领域进行权限划分与界定。魁北克政府自20世纪60年代“宁静革命”以来，不断与土著民族通过谈判和磋商来制定具体问题的解决方案。例如，2011年，魁北克政府与克里族就某些区域的管理签订了框架协议，以保证管理机制的现代化，是魁省政府与克里族关系中的大事件。因此，在涉及到土著民族生活区域的经济开发方面，对魁省政府来说，与土著民族的商谈是不可绕过的环节。

魁北克历史上曾经发生过土著民族因水电站建设与政府和水电公司发生激烈矛盾冲突的个案。因此，魁北克政府在制定北方计划的过程中，不仅根据相关立法要求与相关土著民族进行了对话和磋商，也咨询了一些土著民族问题专家。魁北克学者尼科尔·龚贝（Nicole Gombay）称，魁北克政府农业部官员曾就农业、渔业和食品生产问题向她咨询，了解是否有可能改变因纽特人的习俗，帮助其发展麝香牛和驯鹿的养殖。[9]虽然专家认为这一设想难以被土著民族接受，但这个例子说明，魁北克政府很重视自身对土著民族的责任，希望避免误解和冲突，更好地回应其发展诉求。从2015-2020五年计划中也可以发现，2011方案中的思路正在得到细化与落实。

三、围绕“北方计划”的争论

虽然“北方计划”在推出之际，力求突出对土著民族和北方居民生活条件和社会发展的关注和重视程度，但是在该问题上，土著民族和魁北克社会内部却有较大的分歧。部分土著人社群认为“北方计划”的大部分措施有利于自身的发展，土著民族可以从“北方大开发中获得更好的机遇。克里人首领玛蒂欧-昆·考姆（Matthew Coon Come）就认为，北方的确可以令克里人有更多参与社会发展的机遇。[10]

然而，从2008年“北方计划”开始酝酿推出开始，批评的声音就开始出现，2011年的争论尤其激烈。这些批评意见首先根植于土著民族的自我认同。土著民族的身份认同问题在加拿大历史上经历了一些波折，土著民族的诉求体现在语言文化、生活方式、政治经济参与等各方面。1970年，加拿大土著民族发布的红皮书曾指出，印第安人的身份地位是文化身份认同的基石，反对抹煞土著民族与加拿大其他人口之间的差异性。经过近半个多世纪的发展，土著民族身份认同内涵随着时代变迁而有所变化，在保持传统的同时也有现代化的诉求。魁北克拉瓦尔大学学者卡罗丽娜·德斯比安（Caroline Desbiens）和伊莱娜·赫特（Irène Hirt）认为：“尽管土著民族形象仍然有民俗风情的一面，但是与之形成对照的是，土著民族已经具有了现代性，每一代人都为其身份认同和领土权注入了新的内容。” [11]

反面意见具体表现在环境、教育、基础设施、土著民族经济文化发展等诉求方面。

第一，在环境方面，在“北方计划”的磋商过程当中，土著民族代表、当地居民代表都参与了政府组织的磋商和讨论。他们希望“北方计划”地区生态系统和生物多样性能够可持续发展，并且能够更好满足未来人口的生态需求。因此土著民族代表对资源能源开发与环境保护之间的平衡问题有所质疑。魁北克和拉布拉多尔第一民族可持续发展研究院（Institut de développement durable des Premières nations du Québec et du Labrador）学者安德雷-安娜·维兹娜（Andrée-Anne Vézina）称，生态系统的破坏和对当地居民发展的影响是“北方计划”中工业项目受到的主要质疑。[12]此外，“北方计划”设立无人或限人保护区的措施被认为“不符合土著民族文化特点”，[13]因为土著民族仍然保持着渔猎活动。参与北方计划的中国企业十分重视这个问题，力求更好地回应当地居民需求。驻蒙特利尔总领事赵江平指出：“中国吉恩公司在努纳维克项目90%的施工建设都是由因纽特人公司承包的。吉恩公司还致力于努纳维克项目尾矿清理和环境恢复工作，得到了当地原住民的称赞。”[14]

第二，在教育文化方面，土著民族代表和学者们指出，“北方计划”尚未落实相关计划的资金投入，而目前北方地区的院校机构并不足以应对需要，很多希望继续求学或进修的人将仍需要前往南方的教育机构就读。“北方计划”将会建设或维修一些土著人文化活动中心，但也止步于此，缺乏对土著民族文化的保护措施。

第三，在基础设施方面，土著民族认为住房建设仍然十分有限，“北方计划”预期建设的住房目前仅限于努那维克地区，尚不能满足北方地区居民的需求，更何况还要考虑到外来劳动力的住房安排。而且公路、机场、港口等基础设施的受益对象更多是企业，而不是居民。

第四，在土著民族的自身经济发展模式方面，“北方计划”未提及对土著居民创业的鼓励机制。这与其教育水平和现有经济结构有着密切关系，的确是一个需要长远考虑的问题。

同时，土著民族和学者也指出，新老社会问题也应得到更多重视。如外来劳动力与土著民族的和谐共处问题。同时，也有女性主义人士指出，“北方计划”缺乏性别视角。魁北克土著妇女联合会（Femmes autochtones du Québec）主席米歇尔·奥戴特（Michèle Audette）认为，“北方计划”可能造成土著民族妇女的进一步边缘化，需要考虑到有可能随经济开发出现的贫富分化、卖淫等社会问题。[15]

四、结语

2015年，魁北克北方地区的一些矿产开发项目正在逐步推进，并带来投资和就业机会，相关社会保障项目也随之落实。经济开发如何与土著民族的发展共同推进，是魁北克政府在未来20年中需要一直面对的课题。魁北克政府需要扩大与相关土著民族的协商，落实资金，落实社会性项目，切实提高土著民族生活水平。与此相关，“北方计划”如何推出支持土著民族创业的配套措施，是一个非常值得关注的问题。长期以来，土著民族人口整体就业层次低，其中小企业获得贷款的渠道也非常有限。如果能够在“北方计划”的融资过程中增加对土著民族中小企业的投资和贷款，可以促进土著民族真正参与到经济开发当中，把自身的现代化过程融入经济开发的过程中。

而土著民族也需要在经济开发过程中积极参与教育培训，更好地参与经济开发和分享经济成果。从身份认同角度看，土著民族在传统和现代化之间的平衡问题会影响到其对经济生活的参与模式。土著民族一方面需要打破外部世界对其经济落后、拘泥于渔猎活动的刻板印象，也需要在具备更高教育水平的基础上，寻找适合自身的发展路径，在保护民族文化的同时，融入魁北克经济和加拿大经济。

注释：

①魁北克省北方计划宣传资料中文版“领土与人口”部分。

参考文献：

[1] Marc-Urbain Proulx，Regards sur l'économie des collectivités autochtones du Québec，Presse de lUniversité du Québec， 2012.

[2]赖海隆.中国企业正积极参与加拿大“北方计划”[DB/OL].（2012-01-07）[2015-06-12].http：//www.chinanews.com/cj/2012/01-07/3587472.shtml.

[3]魁北克省政府办公厅土著人事务秘书处官网.Statistiques des populations autochtones du Québec 2012[DB/OL].（2012-12-31）[2015-11-18].http：//www.autochtones.gouv.qc.ca/nations/population.htm.

[4]魁北克省统计署官网.“Le bilan démographique du Québec Edition 2014”[DB/OL].（2014-12-30）[2015-11-18].http：//www.stat.gouv.qc.ca/statistiques/population-demographie/bilan2014.pdf

[5]“Résultats de lEnquête nationale auprès des ménages （ENM） de 2011”[DB/OL].（2014-01-31）[2015-11-15].http：//www.ciqss.umontreal.ca/Docs/Seminaires/PresentationBD/2014-01-31_ENM_CDR%20Mtl.pdf.

[6]“La réforme de léducation chez les Premières nations： de la crise à lespoir， Rapport du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones”，décembre 2011.

[7]PETIT， J.-G.， 2011 ： “Cris et Inuit du nord du Québec ： deuxpeuples entre tradition et modernité （1975-2010） ”， in J.-G.Petit， Y. B. Viger， P. Aatami， et A. Iserhoff （dir.）， Les Inuit et les Cris du nord du Québec ： territoire， gouvernance， société etculture ： 15-27. Presses de l'Université du Québec （Québec，Canada） et Presses de l'Université de Rennes （Rennes， France）.

[8]省政府投资500亿重启“北方计划” 魁北克经济复苏有望[DB/OL].（2015-04-09）[2015-11-15].http：//www.aiweibang.com/yuedu/21067492.html.

[9]Nicole Gombay，“ 《Oubliez la faune et la flore et vivez par l'argent》： le Plan Nord， l'économie et le développement nordique”， Géographie， économie， société 2013/4 （Vol. 15）， p. 327-344.

[10]Ann Bigue， Frédéric Page，“Le Plan Nord et les autochtones”，http：//www.lavery.ca/DATA/PUBLICATION/1254_fr～v～le-plan-nord-et-les-autochtones.pdf

[11] Caroline Desbiens， Irène Hirt， “Les Autochtones au Canada ： espaces et peuples en mutation”，LInformation géographique 2012/4 （Vol. 76）， p. 29-46.

[12]Andrée-Anne Vézina， “Sagesse et savoir pour le développement durable. L'exemplarité des peuples autochtones”， Vraiment durable 2013/1 （n° 3）， p. 83-92.

[13]Hugo Asselin，“Plan Nord ： les Autochtones laissés en plan ”，Recherches amérindiennes au Québec， vol. 41， n° 1， 2011， p. 37-46.

[14]驻蒙特利尔总领事赵江平在“北方计划”研讨会上的讲话[DB/OL].（2011-11-05）[2015-11-05].http：//wcm.fmprc.gov.cn/pub/chn/gxh/tyb/zwbd/dszlsjt/t874254.htm.

[15]Julie Lévesque， “Le Plan Nord ： une violation des droits autochtones”[DB/OL].[2015-11-05]http：//mondialisation.ca/le-plan-nord-une-violation-des-droits-autochtones/30664.

收稿日期：2015-11-10 责任编辑：王 珏