权力清单制度的发展历程及困境浅析

许　雨

南京工业大学法学院，江苏　南京　211816



权力清单制度的发展历程及困境浅析

许雨

南京工业大学法学院，江苏南京211816

摘要：权力清单是我国现阶段推行的一项重要制度。法律法规的逐步建立和完善，为权力清单制度萌芽提供了前提与可能。从最初地方规范行政权力的具体措施，到十八届三中全会后被确立为国家制度开始推行，权力清单制度的发展大致经历了地方自主试点、中央主导试点、全国普遍推行三个阶段。随着权力清单的发展进入全国推行阶段，权力清单制度的运行暴露出诸多现实问题，仍需要我们进一步探讨。

关键词：权力清单；权力公开；权力界限；发展历程；发展困境

“清单”，顾名思义，即记载有关事项的明细单，其中，“清”指“明晰、明细；准确；一目了然”，“单”指“按照某种顺序陈列出来的有关条目”。“权力清单”即是记载权力事项的明细单，目的在于规范权力运行的规则和流程。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”①本质上说，权力清单本身不具备法律的形式，也不产法律规定之外的权力，但权力清单制度通过界定权力边界、消除法外权力，使外部监督从可能性走向现实性。

一、权力清单制度萌芽基础

权力清单制度始于对权力的规范，法律法规的逐步制定和完善，为权力清单制度产生提供了前提条件和现实基础。上世纪80年代初，国家开始重视对政府权力的监督和制约。1982年宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利”，其中“控告”两字，为行政诉讼的确立提供了宪法依据。②1989年《行政诉讼法》颁布，确立了司法监督和制约行政的权力格局，结束了行政权力自以为是的时代。自1990年《行政诉讼法》实施后，如何确定行政机关的权限和行为规范进入公众视野。

《国家赔偿法》于1995年实施，其中对违法致相对人损害的国家机关必须承担赔偿责任的规定，遏制国家机关违法失职行为的发生，达到监督和控制权力的目的；国家在赔偿相对人损失后，可以向有故意或重大过失的公务人员行使追偿权，进而促使国家机关及其工作人员依法行使职权。1996年《行政处罚法》实施，开创具体规范行政职权的先河，其中行政处罚的制度的规定，为日后厘清和和界定行政机关职权的提供了参考。此后，《行政复议法》、《行政许可法》也都相继问世。《立法法》于2000年颁布实施，2001年10月国务院在全国范围内清理行政许可和审批事项，进而规范行政许可依法行使，2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政作出全面的规划和安排。全国人大常委会从1999年开始酝酿制定《行政强制法》，并于2003年起草出征求意见稿，历经2005年和2007年两次审议，最终于2011年表决通过、2012年实施，《行政强制法》系统地对行政强制行为进行规范，将行政强制纳入法治化轨道，确保监督和保障行政机关依法行政。

二、地方自主试点阶段(2004-2006)

法律法规的逐步制定和完善，为权力的运行提供了良好的法治环境，而大量违法事实的发生加速了权力清单制度的产生。

(一)地方试点导火索

2004年河北省有政府工作人员利用职权，在审批进口汽车配额时暗箱操作，受贿4744万多元。该案暴露出行政权力运行不透明、权力审批不公开、权力的行使缺乏监督等诸多问题。2005年2月，河北省纪委、省监察厅发布《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，这个文件的主要目的是通过列举的形式，使行政权力公开化、透明化，便于从组织内部和外部对权力运行进行监督。其具体内容是，成立以省委副书记(兼省纪委书记)为组长，常务副省长、省人大副主任、省政协副主席为副组长的领导小组，领导小组办公室设在省纪委监察厅，具体负责组织实施各项工作。文件确定在邯郸市政府、省商务厅、省国土资源厅三个省级单位，119个县处级单位进行试点，主要开展权力清理审核、编制公开职权目录、制定公布流程图、动态公开四个方面的工作。

(二)地方试点阶段概况

作为河北省唯一的市级试点单位，邯郸市政府所属的65个行政部门行政权力被逐一摸底，邯郸市保留行政权力2272项。其中，市长有92项行政职权，按照市长委托副市长行使权力原则，常务副市长有16项行政职权，其他的几位副市长分别有15项、11项、7项、21项、有22项行政职权，全国首份市长“权力清单”诞生。此外，河北省国土资源厅审核行政权力168项，河北省商务厅审核行政权力57项，全省各试点单位共清理和审核各类权力2309项。经过最终审核，河北省国土资源厅和商务厅分别有有17项和3项权力被废止，三个省级试点单位共废止近300项不合法规的行政权力。

(三)地方试点阶段特点

1.地方性

权力清单最初是地方性的措施。其领导主体是地方党政机关，选取的对象是省政府的辖区内的三个省级单位与100多个县处级单位。虽然这一阶段权力清单的发展受到地域的局限，但选取的试点对象在地区内具有较强的代表性，并且是易滋生腐败的重要权力单位，这为权力清单的发展积累了很多经验。

2.自主性

河北省实施的权力清单措施，是一种自发、自生、自主的行为。当时在国家层面上，没有明确的计划、指示、命令，行政权力公开是河北省政府针对一起事件后的思考与行动。从事情的起源到权力公开，都由河北省政府自主完成。其专门成立“行政权力公开领导小组”，组织开展行政权力公开相关工作，这为后来国家层面的权力公开制度提供了样板。

3.流程化

所谓“流程化”，指权力清单工作的具体步骤。河北省通过成立领导小组，组织实施权力清单的具体流程。第一，权力清理审核。各级试点单位对本单位所拥有的各项行政权力全面清理，清理内容包括权力类别、项目、依据、行使权力的程序和相应的责任。第二，编制公开职权目录。对已审核确认的行政权力，按照职权分类进行登记，编制职权目录。第三，制定公布流程图。依照法律、法规的有关规定和运行程序，为职权目录中公开的每一项行政权力绘制并公布流程图。第四，动态公开。从决策、执行、结果等方面，对单位内部事务和管理社会事务这两个重要权力部位，主动或依申请公开权力运行过程的状况。

三、中央试点阶段(2007-2012)

河北政省府自主式的试点在全国产生了很大的影响。为了探寻有效的监督、控制权力的路径，中央开始在全国范围内开展权力清单试点工作。

(一)中央试点概况

中央主导的权力监督，始于政务公开。1997年9月中国共产党第十五次全国代表大会，把政务公开作为发展基层民主的重要工作。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，政务公开的范围扩大到基层。2002年11月中国共产党第十六次全国代表大会提出，把政务公开作为社会主义民主法制建设的一项基础性工作。2003年6月为贯彻中共十六大“认真推行政务公开，加强组织监督和民主监督”精神，全国政务公开领导小组成立，由其负责领导政务公开工作。2005年3月中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步推行政务公开的意见》。2007年国务院通过《政府信息公开条例》，确立政府信息公开制度。虽然政务公开一直在推进，但是首次将行政权力公开作为政务公开的关键的事件，是2008年3月全国政务公开领导小组的第八次会议。

与此同时，党务权力公开也进入权力清单的范围。2009年3月中国共产党中央纪律检查委员会和中国共产党中央委员会组织部(以下简称“中纪委”和“中组部”)在四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地进行县委权力公开的试点。2009年4月四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，率先在全国进行行政权力运行网上公开工作。2010年11月中纪委和中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，“县权公开”试点从最初的四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地，发展到69个单位，进入扩大范围阶段。2011年宁夏盐池县编制县委书记权力公开透明运行流程图，梳理出县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项。

(二)中央试点阶段特点

1.双重权力

双重权力指行政权力和党务权力。中央主导试点阶段与地方自主试点阶段相比，权力公开主体范围从已有的行政权力发展到党务权力。对党务权力的公开，拓宽了权力清单制度的内涵和外延。党务权力的权力清单工作包括明确划分县党代会、县委全委会、常委会及其成员、县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录，编制并公布权力运行的流程等步骤，党务权力公开，将党内监督与党外监督相结合、专门机关监督与群众监督相结合。

2.基层性

中央主导权力清单试点工作主要集中在基层，即县级工作单位。我国目前有2800多个县级政权，县域国土面积占全国的90%以上，人口占全国的70%以上。县一级在中国共产党的组织结构和国家政权结构中，处于承上启下的关键环节。中纪委和中组部我国西部、东部和中部不同省份的三个县级地区进行试点，其分别是四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县，且于后期发展到全国69个单位，试点对象分布广泛且注重基层。

3.多样性

河北省开展权力清单试点时期，行政权力公开的途径仅是政府和党的文件和传统媒体。中央主导权力清单试点时期，新型媒体发挥了很大的作用，信息公开的渠道呈现多样化趋势。例如，2013年1月9日北京市西城区人民政府开通“西城区行政权力公开透明运行网”，将2128张行政权力运行流程图在网上公布。有的政府还采用博客、微博等新兴的媒体，作为信息公开渠道。

四、全国推行阶段(2013年至今)

(一)权力清单制度确立

2013年国务院颁布《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，明确要求梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，“权力清单”第一次以名词形式出现。2013年11月中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件规定：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程、完善党务、政务和各领域办事公开制度，推行决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。“权力清单”第一次以制度的形式在文件中出现，成为我国权力清单制度确立的标志。随着权力清单制度的确立，权力清单的发展进入全国推行阶段。2014年10月中共十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，权力清单制度被进一步推广和深化。权力清单由自下而上的试点，转化为自上而下的普遍推行。

(二)全国推行阶段概况

首先，在中央层面。2014年3月17日国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，其中涵盖了60个有行政审批事项的国务院部门，行政审批事项共1235项。2015年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确权力清单制度的基本要求、主要任务和组织实施的相关内容。根据该意见指示，权力清单制度的运行流程可以划分为全面梳理行政职权、清理调整行政职权、审核确认行政职权目录、优化权力运行流程、公布权力清单、权力清单动态管理六个步骤。

其次，在地方层面。2013年11月浙江省展开包括政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和省、市、县三级联动的浙江政务服务网在内的“三张清单一张网”建设；2014年3月7日杭州富阳市上网公示全国首份县级权力清单，富阳市权力清单清理工作始于2010年，经过调整和取消，市及各部门7000多项权力清理为1534项权力；2014年4月4日武汉市在其当年3月公布的市级行政权力和政务服务事项清单的基础上，公布市级权力清单；2014年12月2日广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，它以纵向权力清单的形式，成为我国首张涵盖省市县三级全部行政审批事项的权力清单。此外，江西、山东、内蒙古、黑龙江、安徽、江苏等多个省市都在此阶段制定并公布权力清单。权力清单工作在中央与地方的开展，为权力清单制度的推广积累了经验。

五、权力清单制度的困境

(一)公开状况不理想

据中国社科院法学所统计的数据，截至2014年12月底，有13家省级政府和2家计划单列市政府，未能通过其门户网站查询到权力清单信息。在行政处罚信息公开方面，截至2014年12月下旬，仅有18家省级政府、3家计划单列市政府在门户网站公开了本级政府的行政处罚事项，在18家公开了行政处罚事项的省级政府中，仅有9家公开了行政处罚依据。

(二)无统一实施细则

现阶段权力清单工作的开展，多以省为单位，由于没有统一的实施细则作为依据，每个省自主开展权力清单工作，诸如自主制定清理标准以及工作方案。这导致的后果，就是省一级的权力事项在数量上存在明显差异。例如，安徽省公布了75个行政工作部门的1700多项权责事项，浙江公布了42家省级单位的4000多项权力，广东公布了51家直属部门的6900多项权力。此外，由于没有统一的实施细则，权力清单缺乏严格的编制程序，这导致地方政府的权力清单工作出现权力的处置方式不同、审核机关不同、缺少公众参与、缺少批准生效程序等问题，权力清单的权威性大大下降。

(三)公开形式内容不统一

由于没有统一的权力清单编制程序，权力事项的列举与法律法规的规定有出入，权力清单在公开形式和公开内容上，存在“上下”、“左右”不一致的状况。理论上讲，同一级别的政府由于的权力事项基本相同，其制定的权力清单也应大致上相同，但我国当前地方政府公布的权力清单内容差别显著。例如，同是区级行政单位，北京市东城区公布的权力清单中行政许可事项为416项，而其相邻的西城区行政许可事项仅为223项。又如，同是市级教育局，杭州市教育局有职权53项，而武汉市教育局的职权多达66项，其中以行政处罚，杭州市教育局有18项处罚职权，而武汉市教育局行使的行政处罚的职权仅有9项。再如，江苏省、安徽省、浙江省、山东省的发改委许可权力清单，虽然都是省级，但数量和名称均不一致，其中，安徽省的发改委行政许可有三项、山东省有六项、江苏省和浙江省有四项。

(四)权力边界不清、关系不明

由于权力清单本身无法从根源上界定权力的边界，当政府上下级或部门之间的权力边界不清、关系不明时，需要有明确的行政组织法来界定。我国当前现有的行政组织法律法规仍不完善，有的政府机构设立无依据、职责权限不明确。在这样的情况下，权力清单制度必然无法发挥其功能。

六、结语

权力清单制度的推行，仍有诸多现实问题亟需解决。这些现实问题已逐渐形成一种倒逼机制，促进权力清单制度的完善。可见，权力清单制度仍需要我们继续研究。

[注释]

①[法]孟德斯鸠著，张雁深译.论法的精神(上)[M].北京：商务印书馆，1961：154.

②张维炜.一场颠覆“官贵民贱”的立法革命——行政诉讼法诞生录[J].中国人大，2014(2).

[参考文献]

[1][法]孟德斯鸠著，张雁深译.论法的精神(上)[M].北京：商务印书馆，1961：154.

[2]张维炜.一场颠覆“官贵民贱”的立法革命——行政诉讼法诞生录[J].中国人大，2014(02).

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[10]2014年政府信息公开第三方评估报告[EB/OL].中国法学网.http：//www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=44535.

中图分类号：D630;D922.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)15-0005-03

作者简介：许雨(1991-)，男，汉族，江苏连云港人，南京工业大学法学院，法学硕士，研究方向：行政法学。