“穹顶之下”环境公益诉讼制度构建——基于新《环保法》实施

马晓宇

中南财经政法大学，湖北　武汉　400074



“穹顶之下”环境公益诉讼制度构建
——基于新《环保法》实施

马晓宇

中南财经政法大学，湖北武汉400074

摘要：近年来，环境污染事件频发，持续恶化的生存环境引发了社会公众对环境问题的关注。《穹顶之下》环境纪录片的播出，更是将环境问题推向舆论的浪尖。2015年1月1日，新修改的《环境保护法》正式实施，环境公益诉讼这一概念逐渐进入公共视野，新法对环境公益诉讼的主体资格进行了相对明确的界定。然而，我国的环境公益诉讼仍存在主体资格狭窄、诉讼程序规范欠缺等弊端，建立一套合理高效的环境公益诉讼制度成为亟待解决的问题。

关键词：环境公益诉讼；环境保护法；环境公益诉讼主体

一、我国环境公益诉讼的理论及实践

(一)实体法关于环境公益诉讼的规定

我国环境公益诉讼制度出现时间晚，起步慢。在立法方面，关于环境公益诉讼制度，我国实体法的规定主要体现在以下几个方面。首先，《中华人民共和宪法》(以下简称《宪法》)对环境权做出了十分概括的规定。《宪法》第12条规定，国家保护社会主义共有财产。法条进一步说明一切属于国家和集体的财产不容任何的组织以及个人以任何手段侵犯。其次，《民法通则》第5条规定，法律保护公民、法人的合法民事权益，与宪法的规定相同，环境权在内的合法权益不容许任何组织和个人予以侵犯。《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。值得一提的是，新《环境保护法》第58条首次以部门法的形式确定了环境公益诉讼制度。该法条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合该法律规定条件的社会组织有向人民法院提起诉讼的主体资格。这些法律法规均与环境公益诉讼有关，但不可否认的是，法条内容过于抽象空泛，很难在实践中发挥起到应有的法律效力。

(二)司法实践环境公益诉讼案件的发展

在实践方面，我国典型的环境公益诉讼案件的起步晚，初始发展举步维艰。2001年的“陈法庆诉环保局案”、2005年“北京大学教授诉中国石油天然气股份有限公司吉林分公司案”等早期环保公益诉讼案件均因不符主体资格被法院拒绝受理。随着污染案件频率走高，理论研究逐步深入，我国环境公益诉讼发展进入新阶段。2010年“昆明市环保局诉昆明三农农牧公司和羊甫联合牧业公司案”、2015年1月1日，由民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”作为共同原告提起的“福建南平生态破坏案”、2015年“中华环保联合会诉晶华集团振华有限公司案”等均为环境公益诉讼制度的重要探索。

值得一提的是，2015年新修订的《环境保护法》的实施，注定将成为环境公益诉讼制度发展的拐点。据环保部门有关数据显示，2015年前两个月，在全国范围内实施按日连续处罚案件接近30件，罚款数额破千万，具体案件的罚款数额最高达到了200余万元；实施查封、扣押案件共527件；实施限产、停产案件共207件；移送行政拘留共147起。[1]

二、国外环境公益诉讼的理论及实践

(一)美国

1970年，美国制定的《清洁空气法》最早确立了环境公益诉讼的原告资格问题，规定任何人都可以提起诉讼，不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯。体现这一划时代性观点的最为典型的案例就是最高法院关于1972年的塞拉俱乐部诉莫顿(Sierra Club v.Morton，405 U.S.727)案，之所以称该案件具有建设性重大意义，是因为其确定了公益诉讼当事人的起诉资格问题。案件的有关判决提到，“立法机关为了保护公共利益，在合适的情况下可以将维护公益的任务委托给政府官员(如司法部长)，甚至可以通过立法授权给某个特定的公民提起诉讼，以维护环境公共利益。”[2]对于如何合理地平衡诉讼费用，美国《清洁水法》做出规定，根据诉讼法律条文提起的所有公民诉讼，法院在做出终局判决时，“可以裁定由任何经济上占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是合适的。”[3]与此同时，美国在相关立法时，对提起诉讼的个人设置了针对潜在被告的通知义务，并特别规定通知60天之后才可以就环境纠纷正式向法院提起诉讼，极大地防止了环境公益诉讼权利的滥用。

(二)印度

在印度，对于诉讼资格问题，法院遵从“充分利益标准”。司法实践中，印度民间非官方自治组织的环境诉讼的主体资格权利被最高院所承认。也就是说，印度的起诉资格政策相较于美国等发达国家要宽松得多。最典型的案例是1984年的“Bandhuya Muki Moreha v.India案”。审理该案的帕格瓦蒂法官阐明，“应该允许具有公共意识的公民或者相关社会团体帮助他们接近法院，获得正义。”[4]在诉讼程序方面，印度法院也赋予非正式程序以合法性，比如国家最高院和高等法院可以将法院、法官、法庭的信件视为令状申请书，亦即“书信管辖权”。与此同时，法院任命专门负责调查工作的人员组成调查委员会，委员会就环境侵权法律事实进行实地调查，并在调查的基础上得出调研初步结论，作为证据提交法官。为环境公益诉讼的有效开展提供了真实高效的证据支撑。[5]

三、我国建立环境诉讼制度的意义

由上文我国的立法现状可知，我国至今并未形成一套完整有效的环境公益诉讼制度，有关法律也没有形成体系化发展，环境公益诉讼的相关规定只是散见于《宪法》、《民事诉讼法》、《环境保护法》当中。同时，这些规定过于原则化，缺乏相应的辅助与保障机制，现实可运用性和可操作性微乎其微。2015年1月1日，新《环保法》实施，新法的实施在一定程度上遏制了环境污染现状，对违法排污企业的惩治作用十分见效，但是相关法条的增删并未在实质上解决我国环境公益诉讼制度存在的问题，如举证责任倒置、诉讼费用承担等，相反，一些条文使环境公益诉讼陷入发展的困境，比如第58条关于诉讼主体资格的规定，对符合资格的主体进行了严格的限制，其合理性有待考究。

环境公益诉讼制度的进一步完善，对制度本身的意义重大：明确诉讼主体资格、明确举证责任分担、确定诉讼费用承担主体、规范公益诉讼程序。与此同时，此项制度的完善对保护社会公众诉讼权利，保障社会公众合法权益，完善国家法律体系，推进社会主义法治法制建设等也起到举足轻重的作用。随着经济与社会发展，我国面临的环境问题日益严峻。目前我国仅仅依靠行政机关执法来实现环境治理，但行政机关本身有其局限性，显然难以应对紧迫的环境问题。我国的环境立法与实践脱节情势严峻，换句话说，我国现行的环境立法不能有效的解决日益严重的环境问题，在这样一种背景下，环境公益诉讼制度引起学者们日益密切的关注。

环境公益诉讼制度的出现，在司法领域上为环境治理提供了全新的思路，在事后救济的同时更注重事前预防性立法，提高社会公众的权利意识，共同维护生态环境，实现公共利益的最大化。环境公益诉讼制度是保护环境的最终的，也是最具有强制力的救济手段。同时，此项制度的建立完善对缓解我国环境污染状况也起到至关重要的作用。

四、环境公益诉讼制度初步构建

(一)明确原告主体资格

新《中华人民共和国环境保护法》第五十八条以及新修正的民事诉讼法第55条等法条的颁布和修改，使环境公益诉讼的主体资格在法律上实现了具体化，增强了环境公益诉讼的可操作性。但另一方面，该规定过于狭窄，极大加重了适格主体的局限性。据报道，自新《环境保护法》和新修订的《民事诉讼法》实施以来，我国的环境公益诉讼案件当中的公民自诉和检察机关诉讼案数量有所下降。这不得不让我们反思现有的环境公益诉讼主体资格适格过窄导致环境公益诉讼越来越难的问题。我国进一步扩大起诉主体资格的可能性和适格主体的补充应成为理论突破的重要方向。

(二)确定诉讼费用承担主体

环保组织作为社会公益性组织，其资金的来源十分有限，而环境诉讼案件的标的巨大，如2005年松花江水污染事件涉及的标的物高达100亿人民币。如果原告环保公益组织败诉，将承担“天价”诉讼费用。根据法律规定，提起公益诉讼的组织不可牟取经济利益，这就造成了公益组织“筛案子”的现象，也就是只对有把握的案子提起公益诉讼。这无疑将成为环境公益诉讼发展的羁绊。鉴于此，建立环境公益诉讼基金制度是一个合理的选择[6]。环境公益诉讼基金由国家统一拨款和排污企业征收费用组成，此项费用也专门用于环境公益诉讼案件的开销。

(三)规范诉讼程序

在环境污染较严重的地区，污染企业大多是地方财政收入的支柱性企业，存在地方势力“保护伞”。如果在环境污染地进行诉讼，难免会出现地方政府给地方法院加压现象，不能很好的保障诉讼的公平。笔者建议在环境诉讼案件的管辖方面主张“无关原则”和“上级原则”。在举证责任方面，由于环境案件较为专业和复杂，环境公益组织和受害者很难取证，所以对环境案件采用举证责任倒置的原则，一般情况下，由被告方承担举证责任。

(四)纳入环境评估体系

众所周知，环境污染问题在经济飞速发展的中国已经变得越来越严重，我们在拷问排污企业的同时也同时要看到相关政府部门的不作为。其一：政府对环境破坏问题的不作为，其二：政府承担公益诉讼主体的无能。政府的不配合也严重制约了我国环境公益诉讼的发展。笔者认为，要想更好地保护我国的生态环境、推动环境公益诉讼的发展，有必要将环境评估体系纳入政府政绩考核的范畴。

(五)提高公民知悉参与度

我国严重的环境问题已经引发了社会公众的普遍关注，但是公众对环境侵权该如何维权以及对环境公益诉讼制度知之甚少。公众参与的方式、程序单一。[7]所以，加强环境法制宣传，提高公众的环境保护意识，让更多的群众参与到环境保护制度建设当中，充分发挥群众的积极性，将有益于社会主义经济持续发展。

[参考文献]

[1][EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2015-04-10/160831703696.shtml，2015-04-10.

[2]李艳芳.从“马萨诸塞州等诉环保局”案看美国环境法的新进展[J].中国人民大学学报，2007(6).

[3]陈建华.构建中国环境公益诉讼制度的研究——以美国经验为鉴[D].厦门大学，2007.6.

[4]曹明德，王凤远.美国和印度ENGO环境公益诉讼制度及其借鉴意义[J].河北法学，2009(9)：140.

[5]曹明德，王凤远.美国和印度ENGO环境公益诉讼制度及其借鉴意义[J].河北法学，2009(9)：140.

[6]李浩民，宋丽丽.环境公益诉讼制度的构建—以新环保法为视角[J].商，2014(22)：223.

[7]苑克帅.以新环保法为视角探析CCS项目中的公众参与[J].法治与社会，2014(25)：62.

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)15-0020-02

作者简介：马晓宇(1995-)，女，山东临沂人，中南财经政法大学，2013级法学专业本科生，研究方向：刑事司法。