曲靖沾益区调动群众参与农建的机制探讨

范美师

（云南省曲靖市沾益区水务局，655331，沾益）

曲靖沾益区调动群众参与农建的机制探讨

范美师

（云南省曲靖市沾益区水务局，655331，沾益）

云南省曲靖市沾益区在第八批中央财政小型农田水利重点县项目建设中，按照《农田水利条例》的规定和要求，在完善投入、建设、运营与管理机制上总结出“三项建设机制”，即建立群众全程参与机制，把群众同意与否作为项目立项审批的前置条件；建立项目管理机制，强化施工单位责任，保障工程质量安全；建立项目运营、管护机制，以完善农业水价为核心，农民用水合作社为管护主体。“三项建设机制”的建立，有力地推动了沾益区农田水利建设。

《农田水利条例》；群众全程参与；农民用水合作社；水价

云南省曲靖市沾益区在第八批中央财政小型农田水利重点县项目建设中，按照《农田水利条例》规定和要求，建立“三项建设机制”，调动群众参与农建项目的积极性，解决农田水利建设“最后一公里”和投入“短板”问题，有力地推动了农田水利建设。第八批中央财政小型农田水利重点县沾益区分3个年度建设，工程设计灌溉面积3 471.34 hm2，其中改善灌溉面积2 161.34 hm2，新增灌溉面积1 310 hm2，受益人口2.83万人。灌溉水有效利用系数由现状0.44提高到0.7～0.85，年增粮食产量0.37万t，年增农业产值1 082.12万元，人均增收382.38元，年节水500.1万m3。

一、群众全程参与机制

1.立项审批前置条件

群众全程参与机制是指把受益区群众代表全过程参与工程立项投资建设管理运营和维护的机制。群众全程参与机制，保障群众对工程项目的选择权、参与权、监督权和评判权，充分调动群众参与农田水利工程投资、建设、运营、管护的主动性和自觉性。群众全程参与机制，重点是把群众同意与否作为项目立项审批的前置条件。

（1）开展农田水利调查，科学规划

实践证明，群众参与规划的方式和程度，对规划的科学性和可操作性影响大，决定着群众意愿和项目实施的顺利程度。在项目规划中，受益区群众了解项目区地域特点、水源状况、用水和种植习惯、生态环境等情况，设计单位可广泛听取群众意见，确保设计单位所编制的工程建设方案科学、合理、可行、易实施。

（2）群众自筹资金解决占地补偿，保障用地需求

项目区的利益纠纷，主要是由建设用地所引起的。在项目区90%以上农户自愿的前提下，召开村民代表会议，形成会议记录纪要、群众签字表、群众筹资数量（以群众集资银行存款凭证为准）、征占地及附着物补偿协调计划、纠纷协调计划等材料，最终制作成群众承诺书，并由群众签字认可确认，提升群众知晓率、满意度、支持度。受益区群众自筹资金，解决占地补偿，受益区利益均衡，内部协调解决，自主调剂，确保施工正常，杜绝阻工现象。

（3）工程建设公示，确保建设阳光

对工程建设进行公示，将项目法人、工程设计单位、施工单位、监理单位、建设内容、建设工期、建设质量要求、国家补助资金、配套资金、群众筹资等情况进行公示，提升工程建设透明度，明确群众监督对象。在工程建设中对管理责任单位资金使用、服务内容等向项目区群众公示，实行阳光操作，接受群众和社会监督。项目公示，维护了群众的知情权、决策权、参与权，公开的是制度，取得的是民心，换来的是群众的信心和决心。

2.建设资金筹集

（1）整合资金，形成合力

以中央财政、省、市资金为主导，用于主体工程建设。中央财政、省、市资金未能完成主体工程建设的，一是通过资金整合来解决，重点整合国土整治、农业综合开发、中低产田改造项目，共整合资金5 473万元（未计入总投资）；二是将土地出让收益计提资金的10%投入主体工程建设，切实保障年度土地出让收益计提的农田水利建设资金主要用于农田水利设施建设。主体工程建设资金有节余，则申请上级主管部门批准扩大受益范围建设或是调剂使用。县级配套资金解决项目建设独立费用和帮扶，用于项目区精准帮扶的困难户（五保户、丧失劳力者等）。沾益区人民政府出示了配套资金承诺函，明确区级政府配套资金390万元。

（2）落实政策，确保投入

本着“自己的事自己办”的原则，通过民主决策，受益区农户自愿出资，解决占地（临时、永久、青苗）补偿问题，增强受益区群众对项目建设的责任感和自豪感，有效弥补政府投入不足，破解农田水利项目政府大包大揽、市场活力不足的问题。受益区农户自筹资金304.74万元，解决占地补偿问题，剩余资金按预交水费处理。严格控制筹资标准，以不影响受益区群众生产生活为高限。按受益区实有面积进行筹资，亩均筹资58.53元，人均筹资107.68元，五保户、丧失劳力者除外。

（3）严格资金管理，集中使用

各专项资金必须由区财政部门归口统一管理，克服财政资金使用上存在管理部门多、资金使用分散、资金到位中间环节多等问题。自筹资金暂由村民委员会（社区）保管和兑付，后移交给用水合作社。中央资金严格按照《农田水利设施建设和水土保持补助资金管理办法》加强资金管理。项目资金原则上实行县级报账制管理，专账核算、专款专用。建设资金管理，实行区级财政报账制，同时在区水务局建立健全相应的项目资金内部管理制度和财务会计制度，加强对资金使用的检查和审核，保证建设资金专款专用，及时到位。

二、建设管理机制

1.参建单位

沾益区成立由区长为组长，分管副区长、水务局局长为副组长，发改、财政、监察、国土、林业、农业等相关部门为成员的中央财政小型农田水利重点县建设领导小组，并根据项目法定程序，组建项目建设管理局及法人。管理局负责项目的具体组织实施，加强工程建设的指导、检查、监督、验收等工作。严格按国家“四制”基本建设程序的要求，选择有资质的中介机构组织工程施工招标投标工作，通过招标投标选择工程造价合理、守信誉、重质量和重安全的施工企业完成6个标段的施工任务。通过招标方式选择有资质的工程监理单位对工程建设进行监理。严格合同管理，及时组织项目施工。

2.组织实施

（1）参建方职责与流程

项目实施过程中，强化工程实施的痕迹管理，有关工程技术问题、工程建设质量、施工进度控制和投资控制由监理单位、设计单位在工程建设管理局的主持下共同监管。监理单位按施工“三控制、两管理、一协调”要求执行，严把工程质量关。施工单位要做到安全生产、文明施工，并把安全生产纳入合同管理，严防意外事故的发生。工程施工结束后，工程建设管理局技术人员、监理人员、施工人员及项目区当地政府有关人员，对完成工程实体的各项指标进行复核，按时完成竣工验收资料整编，提请上级有关部门按照水利建设工程验收规程组织竣工验收。验收合格后，由建设管理局造册存档，立卷归档验收后，建设管理局自行撤销。

（2）建立严格的质量保证体系

工程施工质量管理是工程建设的关键环节，施工中，工程建设所用的原材料、设备、半成品必须满足工程设计所需的质量要求。原材料和设备要有生产厂家提供的出厂合格证明，并经质检部门进行质量复检合格后，方可进行安装。所用的混凝土、砂浆、块石经质检部门检验合格后方可用于构筑物的实体部位。工程施工的各道工序、工艺和技术必须按设计及施工规范要求进行。严格施工现场质量监督和指导，进行工程质量的抽样检测，保证每道工序、工艺质量合格。除在施工合同中明确规定质量保证金为5%以外，因承包人的原因造成的超出合同工程范围的或施工后返工的工程量不予计量，返工的工程量处罚5%质量保证金。建设管理局加强工程质量监管督导，跟踪问效，建立健全工程质量安全管理制度，严格执行工程质量追究制度，对工程质量安全负责，并公示工程建设情况。

（3）工程计量与竣工决算

对承包人按合同完成的合格工程进行计量并予以“四方”确认，按合同文件所规定的方法、范围、内容和单位计量。不符合合同文件要求的工程不予计量；因承包人的原因造成超出合同工程范围的或施工后返工的工程量，发包人不予计量，并处以罚金。工程项目完工并经竣工验收合格后，发包和承包双方按照施工合同的约定对所完成的工程项目进行工程价款的计算、调整和确认。建设管理局在项目竣工后3个月内完成竣工决算的编制工作。竣工决算由曲靖市审计局审计，以审计结果核定工程建设费用。

三、运营、管护机制

1.成立用水合作社

（1）管护责任和经营主体

农田水利建设坚持“政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重”的原则。建立以农民用水合作社为主体的管护机制，明确工程产权转交农民用水合作社管理，并作为管护主体，承担管护责任。

（2）产权归属和管护方式

政府投资的工程产权归国家所有，群众投资的工程产权归群众所有（按比例分摊），清产核资后由区政府颁发产权证。建设项目获得的财政补助资金形成的资产，按照《农民专业合作社财务会计制度（试行）》规定量化到合作社成员账户。工程管护方式实行“用水合作社+用水户”管理模式。明确工程管护范围，确定管理人员数量、职能职责，制定工程管护制度、运行管护人员岗位职责制度和考核办法。

（3）管护经费开支

明确管护经费从水费、精准补贴、节水奖励足额计提开支。水费严格按照规定标准核收，任何单位和个人不得截留或挪用水费。从用水合作社直接管理的工程取水的单位或个人，直接向用水合作社交付水费。水费收入是用水合作社的主要经济来源，按《水利工程管理单位财务管理办法》进行管理，主要用于工程的运行管理、养护维修、更新和工程改建及管理人员的报酬等方面，结余资金可转入下一年度使用。

2.核定合理水价

（1）初始水权分配

根据曲靖市实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组办公室《关于印发2016年县市区“三条红线”控制指标的函》的要求，确定乡镇、村、项目区、用水户的用水量。按作物种类、种植面积、灌溉定额核定亩均用水量：2016年白浪片区荣兴提水灌片每年所需的农业灌溉用水量为58.4万m3，亩均用水量166.86m3；龙凤提水灌片每年所需的农业灌溉用水量为48.4万m3，亩均用水量166.90m3；下德湾至大树屯渠道灌片每年所需的农业灌溉用水量为400.6万m3，亩均用水量395.85m3。2017年白浪片区方城、谭家营灌片每年所需的农业灌溉用水量为247.6万m3，亩均用水量235.81m3；吴家庄提水灌片每年所需的农业灌溉用水量为76.0万m3，亩均用水量160.0m3。2018年白水片区每年所需的农业灌溉用水量为401.2万m3，其中自流灌溉用水量为233.21万m3，提水灌溉用水量为167.99万m3，亩均用水量197.64m3。按照分配的水量，用水户向农民用水合作社申办用水权证，规定持证人拥有的用水总量指标，并造册登记，质监部门加强水计量设施质量和精准用水监督。考虑到各年的来水情况，灌溉用水总量控制指标应根据当年的可用水量实行动态调整。

（2）水价

区分不同作物类型、不同灌溉方式实行不同的供水价格，核定用水量，最终报县发改委审批，定额内用水按批准价格执行。2016—2017年度项目区综合全成本水价为0.68元/m3，其中提水灌溉水价为1.25元/m3，低压管道灌溉水价为0.69元/m3，渠道灌溉水价为0.11元/m3；综合运行成本水价为0.24元/m3，其中提水灌溉水价为0.48元/m3，低压管道灌溉水价为0.17元/m3，渠道灌溉水价为0.07元/m3；综合执行水价为0.29元/m3，其中提水灌溉水价为0.53元/m3，低压管道灌溉水价为0.22元/m3，渠道灌溉水价为0.12元/m3。2018年度项目区综合全成本水价为0.64元/m3，其中提水灌溉水价为0.94元/m3，低压管道灌溉水价为0.33元/m3；综合运行成本水价为0.27元/m3，其中提水灌溉水价为0.42元/m3，低压管道灌溉水价为0.11元/m3；综合执行水价为0.32元/m3，其中提水灌溉水价为0.47元/m3，低压管道灌溉水价为0.16元/m3。

（3）节奖超罚，鼓励交易

用水户在定额内已购买但未使用完的水量指标，按年度给予奖励或计入下一年度预交水费，直至成本水价平衡（一年一结算，动态平衡）：节水10%以下的部分，按执行水价的10%奖励；节水10%～30%的部分，按执行水价的15%奖励；节水30%～50%的部分，按执行水价的20%奖励；节水50%以上的部分，按执行水价的30%奖励。超定额累进加价按照下列标准执行：用水量超出定额的，实行累进加价制度。超定额10%以下的部分，按执行水价的110%计收；超定额10%～30%的部分，按执行水价的130%计收；超定额30%～50%的部分，按执行水价的150%计收；超定额50%以上的部分，按执行水价的200%计收。超定额购买但未使用的水量，退还相应部分水费。允许项目区用水户对定额内水量进行交易，用水户之间可以直接进行水权交易。项目区内新增用水户的水权交易，需经利益相关方同意，报沾益区水务局审核批准后方可进行水权交易。区财政建立精准补贴和节水奖励基金，合理负担农田水利工程运行维护经费，在执行水价达不到供水成本水价的情况下，对农民用水合作社维修养护工程差额部分予以财政补贴。■

责任编辑韦凤年

Discussion on mechanism of mobilizing the public to participate in rural construction in Zhanyi District of Qujing City

Fan Meishi

In the construction of the eighth batch of small key counties for water conservancy under Central Finance，Zhanyi District in Qujing City of Yunnan Province has summarized“three construction mechanisms”on the basis of improving investment，construction，operation and managementmechanisms in accordance with Regulation of Irrigation and Water Conservancy，i.e.，to establish onemechanism with the public participating in the whole process and set the public’s consent as the precondition of project approval；to establish themechanism of projectmanagement，emphasize responsibilitiesof the construction organization and ensure the quality and security of projects；to establish themechanism of project operation，management and protection，and set the improvement of agriculturalwater price as the core and the farmer water-consumer association as the main management and protection organization.The establishment of“three constructionmechanisms”hasgreatly promoted the construction of farmland water conservancy in ZhanyiDistrict.

Regulation of Irrigation and Water Conservancy；the public participating in the whole process；farmer water-consumer association；water price

S27

B

1000-1123（2016）15-0059-03

2016-06-23

范美师，高级工程师，主要从事水利水电工程勘察、设计、施工管理工作。