新时期治淮发展战略与“十三五”规划安排意见

淮河水利委员会副主任　刘玉年

特稿

新时期治淮发展战略与“十三五”规划安排意见

淮河水利委员会副主任刘玉年

淮河流域地处南北气候过渡带，气候复杂多变，平原广阔，人口密集，土地开发利用程度高，加之历史上受黄河长期夺淮的影响，洪旱灾害严重，防洪除涝与水资源利用等方面的关系十分复杂。特殊的气候、地理和社会条件，决定了淮河治理的长期性、艰巨性和复杂性。随着流域经济社会的快速发展，治水思路的转变，国家重要战略规划的实施，新时期治淮发展要充分认识新形势和新要求，准确界定流域治理面临的主要水问题，提出符合流域经济社会发展实际的治淮发展战略，加快构建流域水安全保障体系。

一、新时期治淮发展新形势和新要求

1.新时期治水思路对流域水利发展提出新要求

党的十八大以来，党中央、国务院提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、加快“四化同步发展”、大力推进生态文明建设等一系列方针政策，作出了保障国家水安全、加快节水供水重大水利工程建设等重大决策部署，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，这些都对新时期治淮发展提出了新要求，赋予了新时期治淮发展的新内涵、新任务，为强化流域治理、构建流域水安全保障体系指明了方向。

全面建成小康社会，对治淮发展的新要求就是补齐流域贫困地区的水利短板。据统计，淮河流域国家级贫困县（区）有32个，集中在淮河上中游，河南、安徽两省，流域治理工作要进一步向上述贫困地区发力，投资进一步向贫困地区倾斜，为贫困地区全面建成小康社会提供更好的水利服务，奠定更扎实的水利基础。实现“四化同步发展”，对治淮发展的新要求就是进一步提高对工业化、城镇化、农业现代化的水利保障能力。全面深化改革和推进依法治国，对治淮发展的新要求就是要建立健全流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制机制，深化重点领域和关键环节改革攻坚力度，全面强化依法治水。

2.全国主体功能区规划加快实施，提高国土空间的承载能力对治淮发展提出新要求

根据《全国主体功能区规划》，淮河流域涉及国家层面的重点开发区域为中原经济区、东陇海地区，国家层面优化开发区域为长江三角洲地区、山东半岛地区，国家层面农产品主产区为黄淮海平原主产区。

国家重点开发区域是支撑全国经济的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。淮河流域在中原经济区的区域有：河南省淮河流域全境及安徽省宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区，山东省菏泽市；该区域的功能定位是全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，能源原材料基地、综合交通枢纽和物流中心，区域性的科技创新中心，中部地区人口和经济密集区。东陇海地区全部在淮河流域内，包括连云港、徐州、日照市，该区域的功能定位是：新亚欧大陆桥东方桥头堡，我国东部地区重要的经济增长极。

国家层面优化开发区域是提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区。淮河流域在长江三角洲地区的区域有：扬州、泰州、南通，该区域的功能定位是：增强城市集聚能力，加强城市功能互补，提高整体竞争力。山东半岛地区功能定位是：黄河中下游地区对外开放的重要门户和陆海交通走廊，全国重要的先进制造业、高新技术产业基地，全国重要的蓝色经济区。

根据《全国主体功能区规划》，黄淮海平原是国家确定的农产品主产区，《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009－2020年）》确定其承担新增329亿斤粮食产能的建设任务，占全国的32.9%。淮河流域的大部分县（区）位于规划确定的黄淮海区300个粮食产能建设核心县（市、区）内，是国家重要粮仓。

国家主体功能区规划的加快实施，对治淮发展的新要求就是要有针对性地解决流域内不同主体功能区的水问题，为国家优化开发区、重点开发区、新型城市群、粮食主产区、县域经济发展等提供更加安全的供水、防洪、生态保障。

3.新时期淮河流域的战略地位对流域水利发展提出新要求

淮河流域自中原绵延至黄海之滨，地域广阔，气候适宜，人口稠密，在我国经济社会发展全局中占有十分重要的地位。流域内耕地面积1.9亿亩，沿海尚有大片滩涂可资开垦，区内地势平坦，大部分为平原地区，自然、气候适宜，具有良好耕作和城市建设条件。根据中国农业科学研究院研究成果，至2010年，淮河流域以不足全国13%的耕地面积和19%的播种面积，承载了全国20.4%的乡村人口，提供了全国14%的农业产值，为国家粮食安全提供了强有力的保障。流域内煤炭等矿产资源丰富，煤电煤化工产业发展潜力大，是黄河以南最大的能源基地。流域内铁路、公路纵横交错，是国家重要的交通枢纽区域。淮河流域濒临长三角和环渤海地区，是我国沟通南北、连接东西的重要区域，区位条件优越，与长三角空间距离较近，拥有丰富的土地、矿产等自然资源，拥有较多的低成本劳动力，是长三角地区空间分工、合作和市场拓展的肥沃土壤，在承载我国人口和经济活动的地位将愈加重要。随着中原经济区、中部崛起、东陇海地区等国家发展战略的实施，淮河流域的战略地位将越来越重要，淮河流域成为我国极具发展潜力的地区之一。淮河流域重要的战略地位、经济社会的快速发展，对加快构建完善的流域水安全保障体系提出了新要求。

二、新时期治淮发展面临的主要问题

经过65年的持续治理，淮河流域基本形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系，减灾能力得到显著提高，水利在促进流域经济发展，保障供水和粮食安全，提高人民生活水平等方面做出了重要贡献。新时期治水新思路、全国主体功能区规划的加快实施、淮河流域越来越重要的战略地位对治淮发展的要求不断提高，加之淮河流域特殊的自然条件，使得淮河治理和保护的任务艰巨而复杂，新时期治淮发展不仅要破解防洪能力不足等老问题，更要解决好水资源短缺、水环境污染等新问题。

1.流域防洪除涝能力不足，与全面建成小康社会、保障“四化同步发展”的要求不相适应

淮河上游拦蓄能力不足。淮河流域山丘区面积占流域总面积的1/3，但水库控制面积不足山丘区面积的1/3。淮河水系大型水库控制面积仅为1.78 万km2，加之淮河干流上游尚无控制工程，拦蓄能力不足，上游防洪标准仅10年一遇。

淮河中游行洪不畅，行蓄洪区问题突出。淮河中游河道泄流不畅，特别是在中小洪水时的行洪能力不足，汛期高水位持续时间长，防汛压力大。淮河流域行蓄洪区数量多、启用标准低，进洪频繁，社会影响大；行蓄洪区人口多，区内群众安全居住问题尚未得到很好解决，难以及时启用有效发挥作用；行洪区的防洪控制设施不足，阻水障碍较多，行洪效果差；行蓄洪区建设滞后，灾后恢复自救能力较差。区内经济发展水平相对较低，适时有效地行蓄洪水的需要与区内居民公平发展的要求之间矛盾突出。

淮河下游出路不足。洪泽湖防洪标准尚达不到国家防洪标准规定的300年一遇的要求，中低水位时的泄流能力偏小，在遇中小洪水时洪泽湖水位即快速上升，影响中游洪水下泄和排涝。

平原洼地排涝标准低，涝灾损失大。淮河流域平原面积广大，约占流域总面积的2/3，易涝区耕地面积约0.9亿亩。广大平原地区现有排涝设施严重不足，除涝标准较低，几乎每年都有局部涝灾发生，因洪致涝、“关门淹”的问题十分突出。

2.水资源短缺、利用粗放、污染严重的状况尚未得到根本扭转，与推进生态文明建设、实现永续发展的要求不相适应

淮河流域属水资源短缺地区，水资源总量少，人均水资源量不足500m3；70%左右的径流集中在汛期6～9月，水资源的时空分布不均和变化剧烈，使水资源短缺的形势更加突出。现状流域多年平均缺水量达51亿m3，缺水率达8.6%。特别是豫东、皖北、鲁西地区，地处平原，调蓄条件差，缺水状况十分严重，该地区位于国家重要战略区中原经济区，水资源短缺已成为影响中原经济区发展的重要制约因素。

用水效率和效益不高。农业灌溉方式仍有待改进，节水潜力较大；许多工业企业设备陈旧、工艺落后，取用水量大、重复利用率低；城市用水也存在节水意识不强、节水设施不足和管理落后等现象，节水型社会建设的任务很艰巨。

经过多年治理，淮河流域河湖水质总体上呈好转趋势，但水污染问题依然严重。淮河流域废污水排放量仍居高不下，2014年达到53.59亿t，主要污染物质化学需氧量和氨氮入河排放量分别为41.30万t和3.72万t，仍超过水功能区纳污能力，部分河湖的水质尚未达到水功能区管理目标要求，流域内52.1%河流长度、54.1%湖泊面积、75.8%平原区浅层地下水水质劣于Ⅲ类。特别是淮北主要支流污染还相当严重，水污染使部分水体功能下降甚至丧失，进一步加剧了淮河流域水资源短缺矛盾。另外，饮用水水源地水质状况也不容乐观。

河湖生态用水难以保障。淮河流域河湖径流季节性变化大，水资源开发利用程度高，流域内中小河流水生态系统受损严重。

3.农村水利基础设施薄弱，与促进区域协调发展、城乡一体化发展和实施国家粮食安全战略的要求不相适应

淮河流域农田灌排工程大多建于20世纪60、70年代，普遍存在工程不配套、建设标准低、抗御水旱灾害能力不强等问题，农业综合生产保障能力不足。近年来国家虽然加大了对农村水利设施的投入，但农村水利基础设施薄弱的问题仍然比较突出，水旱灾害仍较频繁发生，影响国家粮食安全和国家主体功能区黄淮海平原农产品主产区战略的实施。

近年来农村人饮工程建设虽然成效显著，但饮水安全保障程度仍需进一步提升和巩固。另外，农村水土流失、面源污染、居民生活污水等未能得到有效治理，农村水环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，农村水环境亟待改善。

4.流域综合管理有待加强，与全面深化水利改革和全面推进依法治水的要求不相适应

流域管理法律法规体系不健全，体制尚未完全理顺，流域管理方面事权划分不清晰，立法滞后，水法规体系建设不能满足流域综合管理的需要。水资源管理、河湖管理、工程管理、水行政执法力度能力等亟待加强，现代水利公共服务体系需要建立和完善，深化水利改革的任务十分艰巨。

三、新时期流域治理战略布局

今后一段时期，流域治理要按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，紧紧围绕流域国土空间规划及发展战略布局，统筹流域和区域水利改革发展，结合流域上、中、下游水情特点，立足补短板、破瓶颈、增后劲、上水平、促发展、惠民生，明确发展重点，着力解决突出水问题，促进流域、区域协调发展，为全面建成小康社会、实现可持续发展提供水利保障。

1.淮河上中游

针对区域经济基础差、经济发展和粮食增产潜力大、水旱灾害等老问题尚未全面解决，工业化、城镇化进程中进一步加重的水资源水环境等新问题，围绕中原经济区、黄淮海平原农产品主产区发展要求，加快水利基础设施建设，提高水安全保障程度。以出山店水库、前坪水库、淮河干流行蓄洪区调整和建设等为重点，进一步提高淮河上中游防洪减灾能力。加快引江济淮、淮水北调等引调水工程建设，研究实施临淮岗工程综合利用，完善淮河上中游水资源配置格局。以淮河干流水源地保护，沙颍河、涡河水污染综合整治为重点，加强水资源保护与水污染防治。加快磨子潭等大型水库和上游生态脆弱地区生态修复，控制水土流失。新建怀洪新河、江巷水库等大型灌区，实施淠史杭等大型灌区续建配套与节水改造。开展地下水超采区水资源保护，控制地下水超采。

2.淮河下游

针对区域经济基础相对较好和存在的过境洪水多、防潮防洪压力大等问题，围绕长江三角洲地区优化开发区、黄淮海平原农产品主产区发展要求，加快水利基础设施建设，提高水安全保障程度。建设入海水道二期工程，提高淮河下游防洪能力。加快南水北调东线后续工程前期论证工作，适时安排苏北沿海引江工程，完善水资源配置格局。加强海堤建设。加强南水北调东线沿线、洪泽湖等重点水域生态综合治理；开展南水北调东线输水干线及重要饮用水水源地安全保障达标建设。全面加强节水型社会建设。

3.沂沭泗地区

围绕东陇海地区国家重点开发区、黄淮海平原农产品主产区发展要求，着力解决困扰发展的洪涝灾害及水资源短缺问题，保障经济社会的可持续发展。加固沂沭泗河上游堤防，完善南四湖防洪体系，研究实施进一步提高沂沭泗河洪水东调南下行洪能力，进一步完善防洪减灾体系；加快推进庄里等大中型水库建设，适度开发利用当地水资源，研究实施沂沭河洪水资源利用工程，优化水资源配置格局；开展沂蒙山区水土流失综合治理，控制水土流失。

4.山东半岛地区

该区域经济比较发达、人口密集、开发强度较高，围绕山东半岛优化开发区要求，在经济转型升级和结构优化调整中着力解决水资源短缺、水环境恶化、水生态损坏等新问题。加快孟家沟等中型水库建设，适度开发当地水资源，缓解水资源短缺状况。加强产芝水库、棘洪滩水库等水源地保护，以及淄博、青岛市大沽河地下水水源地保护。沿海地区地下水超采区实行地下水限采，逐步减小海水入侵现象；进一步加大节水力度，加强海水淡化利用，提高再生水利用率。

四、流域水利发展“十三五”规划安排意见

“十三五”时期是我国全面建设小康社会的攻坚时期，是加快水利改革发展的重要机遇期，也是进一步治理淮河的关键时期。根据流域治理战略布局安排，“十三五”时期要全面加快进一步治理淮河工程等事关国家水安全的流域重大水利工程建设，发挥重大水利工程在区域协调中的重要作用；大力推进水生态文明建设；破除流域水利发展中的体制机制障碍，深化重点领域水利改革，加强流域综合管理，为实现全面建成小康社会宏伟目标、促进区域协调发展和经济持续平稳增长提供坚实的水利保障。

1.加快水利基础设施建设

进一步完善流域防洪除涝减灾体系。基本完成淮河干流行洪区调整和建设，加快淮河流域蓄滞洪区建设，基本完成淮河行蓄洪区和淮河干流滩区居民迁建；加快实施淮河流域重点平原洼地治理、开工建设淮河入海水道二期工程；完成淮干一般堤防加固、沂沭泗河上游堤防加固；完善南四湖防洪体系；研究实施进一步提高沂沭泗河洪水东调南下行洪能力；基本完成史灌河、洪汝河、淠河、新汴河、北汝河、新洋港、洙赵新河、小清河、大沽河、梁济运河、东鱼河等重要支流治理，进一步加大区域性骨干河流系统治理力度，继续实施中小河流治理；继续实施大中型病险水库水闸除险加固，加快推进出山店、前坪、庄里、江巷、王家沟等大中型水库建设，积极推进张湾等大型水库前期工作；加快推进城市防洪除涝体系建设，完成蚌埠、淮南、扬州、徐州、信阳、临沂等全国和流域重要防洪城市防洪排涝工程达标建设；进一步完善和加强海堤建设。

继续推进水资源配置及开发利用工程建设。全面推进跨流域调水及配套工程建设。完成淮水北调工程，基本完成引江济淮工程；推进南水北调东线后续工程前期工作；适时安排江苏沿海引江工程；研究实施沂沭河洪水资源利用工程。结合大中型水库建设，适度开发利用当地水资源；加强城市双水源和应急备用水源建设及供水设施建设与改造，增强城市供水保障和应急能力。

2.全面加强节水型社会建设

加强大中型灌区骨干渠系节水改造，积极推广喷灌、滴灌、低压管道输水灌溉等高效农业节水灌溉技术，提高农业灌溉水利用效率。在强化农业节水的同时，通过强化用水总量、用水效率红线管理，积极推进工业、服务业和城镇生活节水。大力推广工业水循环利用，淘汰落后用水工艺和技术，加快火电等高耗水行业节水技术改造。开展节水型社会示范区建设；推广使用城镇节水器具，加快城镇供水管网改造，减少供水管网漏损率。鼓励再生水、雨水、海水等非常规水源利用。加大节水宣传教育力度，强化全社会节水意识。

3.大力推进水生态文明建设

（1）加快水资源保护工程建设

以淮河干流、南水北调东线输水干线及重要饮用水水源地保护为重点，开展饮用水水源地安全保障达标建设，保障流域群众饮水安全；对沙颍河、涡河、里下河等污染严重地区，实施入河排污口整治、面源和内源治理等水污染综合整治工程，进一步提高水功能区水质达标率。

（2）加强地下水超采区治理与修复

开展地下水生态与环境综合治理与修复试点，实施超采区地下水限采、禁采、补源、人工回灌等工程，逐步实现地下水超采区采补平衡，使超采区地下水生态与地质环境问题得到有效控制；按照地下水水质污染和超采分布情况，采取阻隔地表点线源、控制农业面源污染、限制污水灌溉、规模化畜禽养殖等措施防治地下水污染。

（3）继续实施水土保持生态建设

加强淮河干流上游等植被良好区预防保护，对磨子潭、佛子岭、泼河、五岳、薄山、白龟山、田庄、安峰山等大型水库和沙河上游及蒙山生态脆弱地区实施生态修复。实施山丘区坡耕地和坡林地水土综合整治，完成以小流域为单元的综合治理，同时在水库型水源地上游开展清洁型小流域面源污染辅助控制工程建设；综合治理黄泛风沙区、废黄河故道和滨海沙土区风水复合侵蚀；综合治理山洪沟，防治山洪灾害。完善水土保持管理制度，强化水土保持预防保护、监督、监测、生态建设等管理。

（4）推进河湖水生态保护与修复

优化水资源配置，逐步开展生态用水调度，提高重要河湖生态用水水量保障程度；加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区的河湖生态系统保护；运用调水引流、河湖清淤、生态治理等措施，推进生态脆弱河湖的生态修复；加强南水北调东线沿线、洪泽湖、南四湖等重点水域生态综合治理；加强城市水生态保护和治理修复，大力开展水生态文明城市创建。

4.加强农村水利建设

通过城乡供水一体化、联村并网集中供水等措施，农村饮水安全进一步提质增效升级，进一步提高农村饮水安全保障程度。基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务；在水土资源较匹配的地区新建灌区，适度发展灌溉面积；继续实施规模化高效节水灌溉工程；完成大型灌排泵站更新改造，启动实施中型灌排泵站更新改造。持续加强农田水利基本建设，改善农业灌排条件。整治农村水环境。结合水利工程、农村水电电气化工程和小水电代燃料工程建设，推进农村水电电气化建设。

5.加强流域综合管理

完善流域管理法律法规体系，完善流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制机制，初步形成协调、有效的涉水事务管理和公共服务体系。加强流域水资源开发利用、用水效率控制和水功能区限制纳污控制“三条红线”管理，完善和落实管理责任和考核制度。加强防洪抗旱管理，强化河湖管理，推进水利工程运行管理现代化、继续加强应急管理。深化重点领域和关键环节改革攻坚力度，全面强化依法治水，加强流域综合管理能力建设■

（专栏编辑：杜红志）