边疆民族地区基层党建工作研究

杨业玲(中共伊犁州委党校新疆伊宁市835000)



边疆民族地区基层党建工作研究

杨业玲
(中共伊犁州委党校新疆伊宁市835000)

[内容提要]边疆民族地区环境特殊，形势复杂，基层党建工作有其特殊性、复杂性。本文以伊犁哈萨克自治州为例，全面分析边疆民族地区基层党建面临的特殊环境与要求，总结基层党建的重要经验，厘清问题，探索民族地区基层党建工作的良性工作运行机制，为民族地区基层党建工作水平的提升积累一定的经验与方法。

[关键词]边疆民族地区基层党建特殊性问题对策

党的基层组织是落实党的路线、方针、政策的基础。边疆民族地区地理环境特殊，民族众多，经济社会发展水平整体落后，加上受历史、宗教、习俗、现实等因素的影响，基层党建工作环境更为复杂，任务也更为艰巨。习近平总书记明确指出：“要坚定不移把抓基层、打基础作为稳疆安疆的长远之计和固本之举，坚定不移地将基层党组织建设成为促进民族团结、维护社会稳定、反对国家分裂的坚强战斗堡垒”[1]。本文以伊犁哈萨克自治州基层党建工作为例，全面分析伊犁州党建工作面临的特殊环境与要求，探索民族地区基层党建工作的良性工作运行机制。

一、伊犁州直基层党建工作的特殊性

（一）民族成分复杂、多样，基层党建工作难度大

伊犁州直有总人口300.91万人，其中少数民族人口达到190.91万人，占州直人口总数的63.4%，[2]在这片土地上，生活着哈萨克、汉、维吾尔、回、蒙、锡伯等47个少数民族。从居住格局来看，各民族整体上处于杂居状态，但在一些传统的少数民族聚居区，少数民族集中程度又非常高。这种分布特点，加上不同民族之间语言、风俗、宗教习惯的差异，不同民族之间的日常交往比较有限，加上部分少数民族对本民族的文化界限非常敏感，族际通婚也少而又少，特别是在一些相对比较落后、封闭的地区，民族之间的交流交往交融程度非常低。有研究显示，维吾尔、汉、回、哈萨克等民族，由于在文化等方面的现实差异，一般在公共领域交往频繁，私人领域交往很有限，表现出不同民族交往关系中的层次差异。[3]民族成分的复杂多样，在一定程度上增加了基层党建工作的难度。

（二）民族问题与宗教问题相互交织，对基层党建工作影响深远

伊犁州直地处祖国西部边陲，少数民族众多，成分复杂，也构成了伊犁复杂的宗教格局。据统计，伊犁州直目前有伊斯兰教、佛教、基督教、天主教和东正教五大宗教，信教群众约140余万人，占州直总人口的近50%，在部分少数民族聚居区，信教群众占到当地总人口的80%以上。州直宗教活动场所有1700多座,其中伊斯兰教场所占97%。伊斯兰教对民众的影响极其深远。调查显示，有近半数的受访者认为宗教与民族是不可分的，在少数民族聚居的广大乡村地区，尤其是偏远地区，宗教情节事实上成了他们进行思考和判断的行为准则[4]但信仰伊斯兰教的群众极少认为或意识到宗教会被人利用[5]。而三股势力恰恰是“打着民族、宗教的幌子，利用群众朴素的民族宗教感情，煽动宗教狂热、大肆散步宗教极端思想，蛊惑煽动群众，实施暴力恐怖活动”[6]民族问题与宗教问题这种密切的交织关系，为基层党建工作带来了严峻的挑战。

（三）民生问题成为制约基层党建工作的突出短板

由于受历史、现实等多方面因素的影响和制约，伊犁州直经济社会发展水平总体上不高，民生问题和发展问题都较为突出。据统计，2014年伊犁州直生产总值为792.24亿元，人均生产总值28346元，远低于全疆人均40607元的水平；城镇居民人均可支配收入，伊犁州直为20586元，也低于全疆平均水平。特别是在一些少数民族聚居程度比较高的地区，弱势群体多，发展空间有限，民生问题和发展问题更为突出，极易在少数民族干部和群众中产生失衡心理和“被剥夺感”，而这些问题往往又容易被一些别有用心的人贴上民族标签。这些问题在一定程度上增加了基层党建工作的复杂性。

（四）社会稳定形势“深、杂、大”特征凸显，对基层党建工作带来巨大影响

伊犁一直是三股势力活动的重点区域，从上个世纪90年代开始，三股势力活动频繁，在伊犁秘密成立反动团体，纠集发展成员，肆意煽动传播分裂言论，1994年组织所谓“麦西来甫”活动，1995年成立非法青年麦西来甫组织，8月14日组织了数百人非法游行事件；1997年2月5日、6日伊宁市爆发了震惊全国的严重打砸抢骚乱事件。虽然自1997年之后，伊犁没有发生大的暴恐事件，但是伊犁地处反恐维稳的第一线，“三股势力”活动的土壤一直存在，维稳形势“深、杂、大”的特点突出，“种子、土壤、市场、通道”问题明显，维稳任务十分艰巨，对基层党建工作带来了巨大挑战。

（五）消极的社会文化心理对基层党建工作成效的消解

伊犁的民族关系总体上较为和谐，开放程度也较高，但是也有一些少数民族集中程度比较高的社区、行政村，由于受宗教的影响较深，思想相对保守、封闭。不少青壮年劳动力宁愿在家乡无所事事，也不愿意外出谋求发展。加上伊犁以传统农业为主，工业相对欠发达，即便有的一些企业吸收的当地少数民族劳动力也非常有限，不少青壮年都处于失业、半失业状态，而且，不少人“等、靠、要”的思想比较严重，一些人对本民族的语言、文字、风俗、宗教极其敏感，对现代生活方式和观念持否定、排斥态度，这也为一些别有用心的人进行极端思想传播、极端势力的渗透提供了条件，这在一定程度上消解了基层党建工作的成效。

二、伊犁州直基层党建工作的实践

（一）高度重视干部队伍建设，着力打造高素质干部队伍

伊犁州党委高度重视干部队伍建设，以打造“三好”党支部为载体，采取跨村（社区）交流一批、“访惠聚”工作组留任一批、州县机关干部下派一批、乡镇（街道）班子成员兼任一批、面向社会公开遴选一批等“五个一批”方式，选优配强基层党组织书记；同时，以“访惠聚”活动为契机，将“访惠聚”作为干部历练成长的重要平台，坚持“三个不吃亏”的用人导向，按照“四强”干部标准，对在“访惠聚”活动中涌现出的德才素质好、实绩突出、群众公认的145名干部进行了优先提拔使用或交流到其他重要岗位，开拓了选人用人的绿色通道。通过这些卓有成效的工作，伊犁州直干部队伍结构得到优化，素质得到提升，工作作风也得到明显改变，干部队伍工作热情空前饱满，百姓的满意度也大幅度提高。

（二）全心全意为人民服务，凝聚民心民力民智

为更好地为民服务，伊犁州党委坚持建管并用，全面加强村级党员群众服务中心配套设施建设，着力打造便民服务、宣传教育、矛盾调处、文化娱乐、关爱帮扶等功能于一体的综合服务平台，计划年内伊犁州直95%的村（居）阵地全部达到600平米和1200平米以上，并全面开展村级组织活动场所围墙、村干部周转房、村小食堂、村民服务中心等基础设施建设，三年实现村史馆（厅）的全覆盖，为基层党组织服务群众奠定基础。同时，采取多种办法，千方百计促进村级集体经济收入的增长，如在全州范围内全面推行村（社区）第一书记（主任）、乡镇（街道）班子成员领办村级集体经济发展项目工作，建立总台账，跟踪抓落实；加大州、县两级“火种计划”专项资金的扶持力度，整合相关部门和涉农项目资金，抓好村级集体经济的发展。并实施“五小创收实体”、“富村带穷村、大村带小村、强村带弱村”工程等办法，积极探索创收途径，促进村级集体经济收入的持续增长，为基层党组织服务群众，凝聚民心建立物质保障。

（三）强化问题导向，实现重点问题重点突破

伊犁州直地处反恐维稳第一线，州党委坚持底线思维，强化问题导向，将持续深化“去极端化”、精心做好宗教工作、加强民族团结作为当前基层党建工作的重点，把精兵强将部署在第一线，强化关键岗位、重点片区、敏感领域的领导核心功能，深化“四知四清四掌握”工作机制，加快重点文体设施和基层文化阵地建设，扎实推进文化惠民工程，广泛开展群众性文体活动，切实用主流声音的正能量消解宗教极端思想；在宗教工作方面，深入推进“双五好”创建活动，扎实落实“两项制度”，依法加强宗教事务管理，将宗教极端思想从正常宗教中剥离出来，坚决予以遏制和打击，确保正常宗教活动的开展，确保宗教领域的和谐稳定；在民族团结工作方面，以民族团结进步创建为抓手，巩固拓展“增进民族团结、促进宗教和谐”十大实践活动，积极促进各民族交往交流交融，成功创建了全国民族团结进步示范州。

（四）以整顿软弱涣散基层党组织为抓手，打牢基层基础

软弱涣散基层党组织是基层党建工作的薄弱环节和关键点，自治区确定伊犁州有8个重点乡镇、1个重点街道，69个重点村，15个重点社区为集中整治的重点对象。针对伊犁州的具体情况，伊犁州党委高度重视软弱涣散基层党组织的整治工作，多次召开专题会议研究和部署整治理软弱涣散基层党组织工作，制定了《自治州四套班子党员领导干部联系软弱涣散基层党组织制度》，35名州四套班子党员领导每人联系一个县市或1个乡镇，三年不变；各县市对村队、社区分类、排队，确定软弱涣散村（社区）党组织，按照县市委书记率先包点、组织部长主动联点，联系工作难度大、情况最复杂的村（社区），其他各套班子全员联系，实现了县级领导联系全覆盖，并由乡镇（街道）党（工）委书记带头解决突出问题，先后开展“大调研、大走访”活动，查找软弱涣散的根本原因，有效形成了齐抓共管抓整顿的良好局面，有效治理和整顿了软弱涣散基层组织，夯实了基层基础。

三、伊犁州直基层党建工作存在的问题

（一）基层党组织自身建设相对滞后

由于受经济社会发展水平、民族宗教等因素的影响，伊犁州基层党组织自身建设相对滞后，主要表现在阵地建设和村级集体经济方面。在阵地建设方面，还存在资金不足、阵地功能不能有效发挥等问题。近年来基层组织建设的投入在不断增加，但是与基层工作的实际需要差距还是比较大，中央、自治区对地方基层组织阵地建设的补助不足，加上伊犁州直基层集体经济薄弱，县市配套资金重，乡镇自筹资金多，基层组织负担沉重。经过多年的努力，村级组织的硬件设施有了很大改善，但是有些基层阵地的规划并不符合“四合一”的要求，加上一些配套设施还不健全，阵地服务功能不健全，加上一些地方网络不畅，远程设备老化，都在一定程度上影响到阵地功能的发挥。在集体经济发展方面，伊犁州直大部分基层组织由于基础薄弱、资源贫瘠、村干部观念落后，“空壳村”的比重还很大，这里既有一些干部不能把握发展与稳定的关系，思想观念陈旧、保守的原因，也有这些村地理位置偏僻，交通不便，信息不灵，生产环境恶劣，产业结构单一等众多原因。再加上一些地方基层党组织存在“重经济、轻党建”倾向，主要精力都集中在抓经济工作和业务工作上，党建工作大多被边缘化为“档案”检查与管理，党建工作组织不力、执行不足，“第一责任人”意识不强，这些问题，都在一定程度上影响到基层党组织自身建设的水平，并影响到基层党建工作的有效开展。

（二）基层干部队伍断层严重，后备骨干力量不足

由于伊犁经济社会发展整体水平偏低，教育水平落后，再加上市场经济的冲击和影响，伊犁州直基层干部队伍断层现象严重，后备骨干力量严重不足。当前村级组织面临的最主要的问题就是村级后备干部难选，党员队伍结构不合理、年龄结构老化、文化水平整体偏低，思想较为封闭，能力弱等问题比较突出。由于村干部待遇普遍偏低，加上工作任务重，很多有能力的年轻人不愿意进入村两委班子，调查显示，有56.5%的党员认为党建工作岗位吸引力不强，没有施展才华的空间。而现有村干部队伍整体素质偏低，以伊宁县为例，全县2044名村干部，本科学历仅占5.2%，而且村干部普遍存在组织纪律性不强，能力素质不高，履职能力不强的现象。另外，基层干部队伍流失也比较严重，以大学生村官为例，伊宁县自2009年以来，通过自聘和自治区招录的大学生村官累计达426人，现留在岗位上的仅有134人，新源县累计招录自治区级大学生村官121人，目前在岗仅为57人，流失相当严重。

（三）党建工作的方式方法有待改进、战斗力需要加强

一些基层党组织工作方法简单，解决新问题的能力较差，习惯于家长式、行政命令式的方法来处理问题，有的“老办法不能用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，面对一些新情况新问题，不知从何下手，存在拖沓推诿现象；一些基层党组织开拓创新能力不足，一些党员干部对农业和农村经济发展的新形势和新任务认识不足，把握不准，找不到工作的突破口，不知道如何落实党的政策，开展农村工作；还有一些基层党组织缺少创新意识，缺少开拓进取的精神，在工作中因循守旧、墨守成规，等靠要思想严重，主观能动性发挥不够；个别基层组织对群众在生产生活中遇到的困难和问题关心不够，甚至不闻不问，在群众中缺乏凝聚力，难以巩固群众基础。这些问题都在一定程度上影响和制约了基层党建工作的实效。

四、加强和改进伊犁州直党建工作的对策和建议

（一）以整顿软弱涣散基层党组织为突破口，加强基层组织建设

从伊犁州直基层组织建设情况来看，一些基层组织软弱涣散、不作为或消极作为往往导致一个地方经济发展水平落后、群众生活苦难、极端宗教思想蔓延，而且，软弱涣散基层党组织也是整个少数民族地区基层党建工作的一个薄弱环节和短板，也是做好基层党建工作的关键。因此，首先要以整顿软弱涣散的基层党组织为抓手，从强化干部队伍、加强阵地建设、丰富文化建设、去极端化、壮大村集体经济等多方面完善、规范软弱涣散基层党组织建设，通过重点整治、重点突破等方式，逐步夯实基层党组织的基础，打破“年年整顿，年年重点”的怪圈，要保证通过扎实有效的工作，实现软弱涣散基层党组织的有效转化。

（二）配强基层党组织书记，打造坚强有力的干部队伍

首先要配强基层党组织书记，要按照德才兼备的原则，把政治坚定、办事公道、清正廉洁、群众公认作为选拔村党支部书记的基本条件，还要考虑其工作才能，是否有驾驭全局、较强的组织能力和社会活动能力，能否善于带领群众致富。面对当前普遍存在的村干部队伍素质整体水平偏低、后继乏人的瓶颈问题，要尽可能拓宽选人用人渠道，采取多种灵活、适当的方式，通过各种途径选拔优秀的人才担任村党支部书记。此外，要在条件许可的情况下，尽可能提高基层干部队伍待遇。当前基层干部待遇低、任务重是很多能人不愿意担任村党支部书记的一个重要原因，因此，在逐步提高村党支部书记队伍待遇的基础上，对一些能力特别突出、成绩特别优秀的村（社区）党支部书记，可通过特殊通道，考虑将其纳入事业编制或解决其公务员身份。该做法在一些地方试点，效果很好，但是因为各种原因，比例很低，也难以形成制度化成果。因此，可以总结相关经验，形成相关制度，适当提高比例，让优秀的村党支部书记有盼头、有动力、有希望，也可吸引更多的优秀人才进入基层干部队伍。

（三）打破制度“天花板”，建立干部选拔任用的长效机制

选好干部、用好干部是基层党建工作的关键和核心。干部队伍建设在基层的一个突出问题是干部制度“天花板”问题。由于基层领导指数少，级别低，不少优秀的公务员到了科级之后升迁的机会和空间都极小，加上公务员论资排辈很难从根本上打破，干部“能上能下”的机制也难以畅通，导致相当一部分人职业倦怠、工作热情降低，直接影响到基层工作的实效。“访惠聚”活动为干部成长开辟了一条绿色通道，真正打破了不论资历，“能者上、庸者下”的良性循环。因此，可以将“访惠聚”活动中形成的干部激励机制规范化、制度化，根据地方的具体情况、工作的实际，建立起完善的干部选拔任用长效机制，真正实现“三个不吃亏”、“能者上、庸者下”的长效干部选拔任用机制，为那些脚踏实地、一心为民的优秀基层干部搭建公平竞争的平台。

（四）建立联系群众的制度化平台

习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会中强调“人心定，长治久安；人心乱，祸起萧墙。凝聚不住人心，一切都是空转”。基层党组织的工作，在相当大的程度上都取决于基层党组织和基层干部联系群众、为群众服务的程度。虽然我们党一直强调群众路线，要密切联系群众，将全心全意为人民服务作为党唯一的根本宗旨，但是长期以来，密切联系群众，全心全意为人民服务更多体现为一种倡导、要求，并未形成相关的有效制度。虽然现在有一些零散的规定，但是效果非常有限。特别是“访惠聚”活动，在干部入户、开展群众工作方面积累了一定的经验，但是还难以形成有效、规范的制度体系。干部联系群众可多可少、可粗可细，也缺乏统一的、规范的评价体系。在当前“三期叠加”的特殊历史背景下，“三股势力”一直在与我们争夺群众基础，要做好群众工作，不能仅仅依靠干部的热情，更重要的是要建立一套群众工作的制度体系，对群众工作的要求、考核标准、监督制约机制都进行相应的规范。

（五）建立科学有效的基层党建工作考核评价机制

伊犁州直基层党建工作，不仅面临着要发展经济、改善民生的重要任务，还要承担维护社会稳定和长治久安的重要任务，同时还面临着发展过程中带来的各种矛盾和问题。伊犁州直发展有其特殊环境及特殊性，因此，要根据伊犁的实际，探索建立一整套适合伊犁发展、具有伊犁地方特色的考核评价机制，改变原来分类进行、简单量化的做法，根据伊犁州直八县两市各自不同的特点、发展特色和重点，制定不同的考核评价治标体系，并纳入群众评价指标，建立较为科学、完善，具有地方特色的考核评价治标体系。此外，在考核的方式方法上，要尽可能精简考核程序，避免多头考核、重复考核，努力提高考核工作的质量和效率，既要切实减轻基层负担，还要体现公平、公正、科学、规范，形成科学有效的基层党建工作考核评价体系。

[责任编辑：王开幕]

参考文献：

[1]习近平：坚定不移推动新疆更好更快发展，第二次中央新疆工作座谈会在京召开，今日民族，2014.6

[2]伊犁哈萨克自治州2014年国民经济和社会发展统计公报，伊犁日报，2015.2.16

[3]于海涛《试论跨界民族国家认同的特点》，《兵团教育学院学报》2012年第4期

[4]李瑞君：《当代新疆民族文化现代化与国家认同研究》，中央民族大学博士学位论文，2012年3月第29、52页

[5]徐平，张阳阳：《影响新疆对国家认同的因素探析》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》20014年第4期

[6]努尔·白克力:《“三股势力”煽动青少年走上暴恐不归路》，新疆日报，2014年4月7日

党建研究

[作者简介]杨业玲，（1972～）女，汉族，中共伊犁州委党校副教授，硕士研究生；研究方向：党建理论、政治学。

[收稿日期]2016-03-16

[中图分类号]D267

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2016）02-0005-05

doi:[DOI编码]10.3969/j.issn.1674-6287.2016.02.01