亚太地区如何强化社保的积极影响

编译／华蓉晖

亚太地区如何强化社保的积极影响

编译／华蓉晖

亚太地区居住着全球一半以上的人口，经济、社会和人口发展非常多样化。近年，该地区绝大多数低收入和中等收入国家都采取措施扩展社保体系，特别是采纳了国际劳工组织“关于国家社会保护底线的建议书”，作为减贫和缩小不平等差距的有效工具，更广泛地建立起基本社会保障计划。政府为社保覆盖面的持续扩展提供政策和资金支持，反过来，可持续筹资又建立在社会保障方案对社会经济积极影响的基础上。

积极影响不容忽视

评估社保体系对一国社会经济积极影响的关键难点在于缺乏准确衡量的数据，并很难把一个变量（社保计划）的影响程度从衡量人力资本、贫困和不平等、劳动力市场结构和经济增长等一系列其他变量（例如社会环境、地缘政治的不稳定性、更宽泛的公共政策等）中区分出来单独计量。但无论如何，目前已达成的共识是社保体系确实对社会经济中的个人、家庭、社区和社会各界都有积极影响。

一是在反经济周期和应对自然灾害时，社保体系经常能及时提供收入替代支持家庭消费，从而支持地方和国家经济，并减轻就业压力。

二是国家社保体系提供了一种现成的、且适应性强的基础设施，使国家有潜力能快速应对全国范围内的危机且作用力直达所有社区。

三是通过现金转移支付的方式支持家庭日常商品和服务的开销，从而支持地方经济和就业。

四是通过现金转移支付和提供服务支持有婴幼儿家庭的父亲或母亲在平衡工作与生活时有更大的选择空间，并促进教育和卫生保健的可得性。

五是通过津贴、现金转移支付和服务支持雇主和员工，从而避免失业，节省再培训费用，提高工作匹配度，促进经济结构转型并支持“市场信心”。

六是通过收入再分配缩小不平等差距，提升民众对自身经济地位的满意度，从而促进政治和经济稳定。

传统观念认为，以上这些积极成果只有社保体系完善的发达国家才能够达到，与那些社保覆盖面小、且覆盖风险有限的亚太发展中国家无缘。但现实情况是，提供一笔很小额度的现金转移支付给那些最低收入的人群，会产生更大的正面影响。经济学家在对亚太地区多国发展趋势的观察和研究后发现，发展中国家也能实现社保体系对社会经济的促进，甚至，社保体系不必面面俱到地覆盖所有风险，也不必提供高额津贴。

应对挑战需要社保

人口趋势。亚太地区约有43亿人，既有十几亿人口的大国中国和印度，也有许多迷你的太平洋岛国。当然，总人口是个动态概念。对社保体系的挑战不单是扩大覆盖面并保持充足和可持续的全民覆盖，且必须与人们整个生命周期过程中不断变化的需求相匹配。为了努力做到这一点，社保经办机构的管理能力必须与其特定的运营环境相适应。

社保体系面临的诸多挑战与其他公共政策面对的是相同的，其中之一为人口老龄化。日本被认为是世界上最老化的国家，国内超过25%的人口在65岁以上，且由于人口生育水平低于替代率，总人口呈下降趋势。随着预期寿命的不断延长，其他国家，如韩国和新加坡也正大踏步地迈入老龄化社会。

在国家层面，人口老龄化意味着经济下行。在人口数据可得的基础上，政府能准确预测老龄化的时间节点和步伐，从而留出政策空间来规划恰当的应对措施，维持社会经济发展。持续恶化的抚养比会影响社会经济发展和养老保险制度的筹资，但仍有应对政策。政策制定者应对人口老龄化挑战的措施是重新设计养老和医疗制度，不能仅考虑传统的劳动年龄人口（15—64岁）的筹资能力和社会需求。

为应对人口老龄化，韩国正执行倡导更高生育率的政策措施。为了保证这些跨领域的施政纲领取得成功，社保计划中需要包括生育津贴和保育津贴。人口老龄化的进程还有助于促成社保制度中的产假条款，这一规定在亚太地区仍相对薄弱。

出生时预期寿命的提高和产妇死亡率的下降这两个指标，一方面反映了医疗保健供给的增加，另一方面也反映了预期人口的增长。1990—2013年，南亚地区的产妇死亡率下降了65%，其中不丹、马尔代夫和尼泊尔成效最显著。尼泊尔在促进人口增长方面表现出色是因其长期优先考虑家庭规划，以及针对孕产妇和儿童的医疗保健。该国以社区为基础，采用补贴及免费医疗的方式为孕产妇和儿童提供健康服务，并培养出一支在社区服务的女性卫生志愿者队伍。该国利用社区女性志愿者作为社区卫生工作者的创新举措受到国际关注，它突破了卫生系统医生紧缺的限制，又可根据孕产妇的实际需求提供服务。

在未来的几十年里，印度、印尼、巴基斯坦和菲律宾的人口预计将有显著增长。预计2100年巴基斯坦人口将超过2亿。印度将成为世界第一人口大国，达15亿。如何更好地迎合不断增加的人口和长寿人口的需求，再分配的选择在社保制度设计中份量越来越重。

劳动力市场。最新证据表明，亚太地区经济增长不必然创造“体面的”工作。国际劳工组织统计，南亚地区2009—2014年间平均经济增长率达6.1%，就业增长率却仅有1.4%。另外，过去几年里印度各部门大量的新增就业岗位实际上都属非正规就业：员工享受不到社会保障。总之，弱势就业（vulnerable employment）水平在亚太地区居高不下，在老挝、孟加拉国和印度影响到约80%的工人。

在这种劳动力市场的背景下，应确保正规经济部门的社保税费征收，杜绝逃税（费）行为发生。管理部门在集中强化监管中小规模企业主履行社保缴税（费）义务的同时，不可忽视大企业主（包括跨国公司）的社保缴税（费）。社保管理机构有必要与财政部门携手合作，改进税收体系设计，确保所有税款征收无遗漏。

在老龄化社会，劳动力市场上越来越普遍的做法是留下那些仍然适应工作岗位的较低龄的老年人。日本的政府补贴工作计划——“银色人力资源”就是一个应对人口老龄化的积极例子，正面肯定并鼓励老有所为。另一些国家鼓励更多女性进入劳动力市场，例如韩国正在努力使女性就业率达到70%的目标。

预见到全球劳动力短缺问题，一些国家鼓励劳务输出，移民工逐渐增多。劳工输出国和输入国在单边、双边或多边协定的基础上，谋求恰当机制建立起社保体系，来改善外出打工者的社保待遇。例如，东盟提供了一个区域平台支持双边和多边协议，实现了海外劳工社保福利的便携性。韩国与中国、蒙古、乌兹别克斯坦、泰国、斯里兰卡等国签订双边协议，更好地解决了韩国海外就业者重复参保问题并避免其老年返贫。

环境变化。国际共识认为亚太地区特别易受到自然灾害、环境恶化及气候变化潜在影响的打击。孟加拉国滨海区域农田盐碱化和洪水风险加剧就是其中一个例证。当地绝大多数年富力强的劳工正在选择外出打工。另外，环境恶化、气候变化和移民也会带来高频的疾病传播。当这些非传统的挑战越来越多地呈现在社保制度的“雷达显示屏”上时，迫切需要创新、灵活且能快速应对的社保机制。菲律宾是世界公认排名第三的最易受自然灾害影响的国家。该国创建了一种有条件的现金转移计划的社保应对措施，其设计初衷是针对极贫困家庭，支持他们改善健康、营养和孩子教育，现在则作为灾后社会保障的应对机制。

政策整合协同发力

亚太地区经济增长强劲，中产阶级的成长对提升公共服务水平带来了更大的压力，包括社保服务供给的质量。但这一挑战也显示出本地区的一个机遇，即有条件更广泛地发展缴费型保障计划，既能保证财务的可持续性，又为发放更充足的津贴提供了可能性。

在国家层面，财富在某一区域更高度地集聚意味着国家不平等程度的加剧，这一现象将增加公众对再分配措施的需求，例如税收支持的社会救助措施。在大多数国家，税收支持的社会保障支出重要性的提升必然削弱缴费型社保计划的社会地位，可能对员工和企业主的社保缴费造成短期或长期的不利影响。因此，社保体系设计应充分考虑，社会救助津贴加其他现金转移支付与缴费型社保计划的平均领取津贴应保持恰当的差距，前者应比后者低，即不缴费能享受到的津贴应低于先缴费到期后领取津贴的平均水平。

此外，让税收支持的津贴发挥更大的作用还会削弱在工人中建立的、基于权利基础的社会保险的扩展必要性。反过来会更普遍地削弱社会保障、职业健康与安全、劳动法和正规就业权利之间传统的基本联系。

总之，为了让亚太地区社保体系积极促进并强化社会经济成果，社会保障和卫生政策（social security and health policy）的目标不能割裂开来。它们必须是一组宽泛的、协调一致的政策行动（包括宏观经济、劳动力市场、社会政策和教育等措施）。在持续的政治意愿、熟练的领导力、恰逢其时的干预，以及通过切实有效的管理来保障执行力这4个前提的引导下，协同整合的政策措施最能确保成功。（文献来自《国际社会保障评论》“Asia and the Pacific Strategic approaches to improve social security 2015”）

译者单位：上海金融学院科技金融研究院