医保“视同缴费年限”的确定与完善

文／陈少威

医保“视同缴费年限”的确定与完善

文／陈少威

随着经济运行新常态、医疗费用上涨、人口老龄化等因素的影响，职工基本医疗保险基金的风险开始进入政策制定者的视野。在这一背景下,人们开始反思“退休后不再缴纳基本医疗保险费”这一政策的合理性。《中国社会保险发展年度报告2015》显示，截至2015年末，职工基本医疗保险参保人数中，参保职工21362万人，自2010年以来年均增长3.7%；参保退休人员7531万人，自2010年以来年均增长4.8%。退休人员增速相比在职参保人数增速的增加，导致基金收入减少、支出增加。但退休人员缴纳医疗保险费尚未进入实际制度设计阶段，而与医保基金收支状况同样有密切关联的是医保的“视同缴费年限”问题。如何确定“视同缴费年限”对于参保人个人权益影响较大，对医保基金收支状况存在重要影响，对医保制度的完善也有相当的意义，需要予以重视。

“视同缴费年限”的意义与功能

我国推行基本医疗保险的基本依据是国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）。该文件规定：“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。对退休人员个人账户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。”由于在基本医疗保险制度实施前，职工的医疗待遇是由用人单位承担的，自己不承担直接的缴费义务，因此在全国推行基本医疗保险制度时，为了保障退休人员的利益不受损，也为了新制度能够顺利推行，确立了“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费”的制度模式。

但是这一制度模式并不意味着，只要是退休人员就必然享受医保待遇而无需承担缴费义务。“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费”实际上承认的是这样的基本事实：退休人员虽然没有缴费，但他们在过去通过“低工资、低福利”的劳动为国家作出了贡献。如果没有这样的工作年限和贡献，就不能享受退休后不缴费的医保待遇。基于这样的理论基础，在基本医疗保险制度实施以后，针对制度实施后退休的人员，地方制定了“视同缴费年限”政策，即新退休的人员如果其过去的工作年限虽然没有实际缴纳医保费但是能够作为“视同缴费年限”并达到相应的年限要求，就可以享受退休后不缴费的医保待遇；如果没有视同缴费年限，或者视同缴费年限与实际缴费年限达不到规定的年限要求，则仍需要缴纳医保费达到规定年限才能享受退休后不缴费的医保待遇。

2010年公布的《社会保险法》原则上继承了这一制度。其第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”虽然《社会保险法》未对“累计缴费达到国家规定年限”作出进一步规定，更未明确包括“视同缴费年限”，但根据人社部《实施〈社会保险法〉若干规定》(人力资源社会保障部令第13号）第七条规定“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行”，实际上即承认地方规定的“视同缴费年限”。

“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费”必然对缴费年限有严格的要求。对缴费年限的确定，既需要尊重历史，又要考虑现实和未来，因此应规定较长的缴费年限；但是，现阶段退休的人员不可能达到如此长的缴费年限，因此需要承认其“视同缴费年限”。“视同缴费年限”并没有实际缴费，因此“视同缴费年限”的年限越长，对基金的风险就越大。针对这一现实状况，不少地方对视同缴费年限制度进行了完善。

“视同缴费年限”制度的完善

改进这一制度的基本方式是，增加实际缴费年限的要求。要享受退休后不缴费的医保待遇，仅仅达到总的缴费年限（包括视同缴费年限和实际缴费年限）尚不够，必须同时达到地方规定的实际缴费年限。这样既对参保人员的历史贡献予以承认，又在一定程度上保障了基金的安全。

例如，江苏省人力资源社会保障厅《关于贯彻落实〈社会保险法〉医疗生育保险有关问题的暂行处理意见》（苏人社发[2011]296号）规定，到达退休年龄的城镇职工基本医疗保险参保人员，退休前处于连续参保状态，且累计缴费年限男满25年，女满20年，实际缴费年限达10年以上（含10年）的，退休后不再缴纳医疗保险费，享受退休人员医疗保险待遇；办理退休手续并享受养老保险待遇，但未达到以上规定的参保人员，可按照统筹地区规定的缴费基数、缴费比例等在一次性补缴或继续缴费到规定年限后，享受医疗保险待遇。

青海省人力资源社会保障厅《关于建立城镇职工基本医疗保险最低缴费年限制度有关问题的通知》（青人社厅发[2011]99号）规定，对于退休后个人不再缴纳基本医疗保险费用的城镇职工，其基本医疗保险缴费年限男满30年、女满25年，且在2015年底前退休的实际缴费年限满10年、2016年1月1日后退休的实际缴费年限满15年的，方可按规定享受城镇职工基本医疗保险退休人员相关待遇；参保人员退休时，缴费年限未达到上述规定最低缴费年限的，单位须按本人退休前一个月的缴费基数和参保地单位缴费费率，一次性补缴至规定的最低缴费年限。

令人关注的是，青海省根据退休时间的不同，对实际缴费年限提出了不同的具体要求，有积极意义。

有的地方虽然没有明确提出具体的实际缴费年限要求，但要求一定期限内连续缴费，实质上对实际缴费年限提出了更高的要求。例如，根据《威海市职工基本医疗保险规定》（威政发[2008]10号）：男性参保人员累计缴费年限应当不少于25年，女性参保人员累计缴费年限应当不少于20年，达到或超过最低缴费年限的参保人员退休后，不再缴纳基本医疗保险费，“我市建立医疗保险制度后，参保人员连续缴费或补足欠缴基本医疗保险费的，其医疗保险制度建立前符合国家和省有关规定的工龄，可计入基本医疗保险缴费年限”。假设威海市1999年1月开始实施基本医疗保险，某职工2018年12月退休，要求该期间连续缴费则意味着实际缴费年限必须达到20年。江苏省上述文件虽然也要求“退休前处于连续参保状态”，但未规定“连续参保”的起始时间，不具有可实施性。

但目前仍有地方仅对总的缴费年限有限制性要求，而未特别要求实际缴费年限。

仍需探讨的问题

首先需要考虑的问题是，承认视同缴费年限，实际上是由当代的在职人员缴费承担对退休人员历史贡献的责任，是对历史债务、社会保障制度转型成本的承担，这种责任承担方式是否恰当？基本养老保险中同样存在“视同缴费年限”的历史责任承担问题，《社会保险法》对此作了明确规定，且规定“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担”。那么基本医疗保险中“视同缴费年限期间应当缴纳的基本医疗保险费”是不是也应当由政府承担？

其次，目前绝大部分地区对享受退休后不缴费的医保待遇所规定的总缴费年限，对男性和女性的要求是不同的，且多数规定男性要比女性多5年。这一规定主要是基于男性比女性晚退休从而实际工作年限通常长于女性这一现实，而不是基于各自的权利义务确定的。个别对两者的缴费年限要求相同，例如，汕头市人民政府《关于职工基本医疗保险缴费年限有关问题的通知》（汕府[2013]143号）规定：退休人员参加职工医保累计缴费年限满20年(含本统筹地区以外参加职工医疗保险的实际缴费年限)、在本市实际参加职工综合医疗保险缴费年限达到10年的都可以享受退休后不缴费的医保待遇。在贯彻权利义务对应方面，对男女要求同样的缴费年限相对于前一种做法更为公平。

由于目前女性退休人员至少比男性早5年退休，有的甚至早10年退休，且女性预期寿命比男性长，由此导致女性退休后的生存年限要远远长于男性，那么女性退休人员在退休年限中消耗的医疗费用也将远远高于男性，相反却要求男性的缴费年限比女性长难说公平。考虑未来延迟退休年龄将男女一致，且基本养老保险中男女性缴费年限要求也一致，在基本医疗保险中即便不要求享受退休后不缴费医保待遇的年限与缴费年限的严格一致，也应该向该方向靠拢，例如要求男女相同的缴费年限，或者要求女性的缴费年限相对更长。

对于退休时不够享受退休后不缴费医保待遇的处理，多数地方规定可以退休时的特定缴费基数和缴费比例一次性缴费达到规定年限，对此方式的合理性也值得思考。《社会保险法》第二十七条规定的“未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”，实际并未规定一次性缴费方式。考虑到每年缴费基数均进行调整，以参保人员退休时的缴费基数一次性缴费若干年限，实际上仍导致基金损失。因此对一次性缴费方式不宜提倡，应逐年（月）按时缴费为妥；如果一定要实行一次性趸缴，应当测算出基数年均调整的幅度，以此计算出继续缴纳若干年医保费所需要的数额一次性缴纳。

作者单位：清华大学公共管理学院