让协商民主在法治化轨道上稳步前进

文／刘新圣

让协商民主在法治化轨道上稳步前进

文／刘新圣

“协商民主”的概念和理论虽然来源于国外，但是中国的改革实践赋予了这个概念新的内涵，拓展了协商民主理论的广度。近年来，协商民主在中国的实践充分说明了它同中国现实国情和中国政治传统具有良好的契合性。中国特色协商民主的理论问题需要探索，生动的基层协商的实践经验需要总结。我们应该让协商民主为深化改革事业发挥更大的积极作用。协商民主继续健康发展的最有效、最可靠的途径是提升协商民主的法治化水平。

一、协商民主法治化既符合民主发展的规律也符合中国全面深化改革的总体战略

协商民主同法治有密不可分的关系。民主如江河，法治如堤坝，离开法治，民主的河水可能淹没农田，伤及无辜。民主从来不是万能的，也不是放之四海而皆准的。一方面，如果按照熊彼特关于民主的经典定义——民主不过是产生领袖的方法，那么民众只不过是定期表达意见的工具，选举结束后就失去权利，变得无关紧要。日益强大的国家机器同分散疏离的个人之间形成强烈的反差，最终的结果很可能是专制的出现。这样一来，民主的内涵被掏空，其通过政治参与来培养公民美德的功能就得不到发挥。另一方面，如果民主过热，任何决策都采用民主的方式，难免出现“苏格拉底之死”的悲剧。投票是比较直接方便的决策方式，但是并不能保证决策的科学，不能排除投票者头脑发热被一时的激情左右的可能，也不能排除投票者被某些人煽动蛊惑的可能。因此，民主需要法治的辅弼，法治能够保障人民充分享受民主的权利，同时也不至于被狂热的虚假的民主所伤。

协商民主的出现主要是针对上述第一种弊端，协商民主的倡导者们最担心民主成为一句空话，人民通过参与公共活动维护权利培养美德的热情不再。同时，他们也不满足于简单地少数服从多数的投票方式，而是希望通过种种程序设计保证参与者充分讨论，实现最大程度的理性化。西方民主制度的发展历史主要是自由主义民主取得优势地位并且制度化的历史。这种民主形式将人民的参与权仅仅限制在选举领导人，对政治参与层层设防，导致了普遍的政治冷漠。协商民主的提出就是为了修正以选举为核心特征的自由民主的弊端，它提倡理性的讨论和协商，重视利益相关方的参与和意见表达。为了保证协商效果的有效可行，体现科学和理性，协商民主通过细致的程序设计，最大限度地保障参与者充分表达意见，并且通过多层次的讨论，确保最切合实际的意见脱颖而出。如此一来既保证了人民切实行使参与权，又使人民通过参与凝聚了共识，培养了理性和公共精神。我们要注意的是，协商的基础一定是理性，而法律和规则代表了最基本的理性，是协商的底限。另外，由于协商民主尚未形成稳定的运行模式，针对某个特定问题的协商结果可能违背相关法律，或者危害到其他群体和地区的利益。因此，协商民主的发展更加需要法治的引导和规范。

中国的政治制度设计和政治文化传统，尤其是当前深化改革的实践赋予了协商民主强大的生命力。如何让协商民主更好地为中国的深化改革事业服务，是所有协商民主的研究者关心和思考的问题。提升协商民主的法治化水平，创造更高质量的协商民主制度是目前最合时宜的发展路径。这符合十八大以来党中央的战略思维和战略部署。十八大以来，“改革”成为时代的主题词，十八届三中全会描绘了全面深化改革的蓝图，十八届四中全会明确了依法治国是深化改革的关键和突破口。要让人民体会协商民主的好处，进而形成利用协商民主解决问题的制度设计，最可行的办法就是不断探索协商民主法治化的道路，让协商民主在法治化的道路上稳步前进。

二、协商民主法治化必须坚持党的领导、立足国情、稳步推进

协商民主的法治化的总体思路应该是立足中国国情，鼓励创新，允许试错，稳步推进。来自于国外的协商民主的理念是先进的、是现代的，它批判了西方通行一百多年来的政治制度。它的理念和精神可以被我们吸收，但是实现形式和制度设计必须符合中国的国情。有些学者提出目前关于协商民主的法律法规非常缺乏，法制不全，谈何法治？这种批评是中肯的，但是，短时期内尚不具备出台全国性的关于协商民主的法律的条件，操之过急反而有可能窒息协商民主的活力。协商民主的落地生根需要一个过程，它需要同中国的政治制度、政治传统、时代热点进行不断调试。而且，协商民主的制度有一个非常突出的特点，那就是多样、多元、多层次。十几年来的实践表明：协商民主有实效的地方往往是基层政府，一些做法逐渐为当地人民认可和接受。它们在协商内容、协商方法、协商程序等方面各有不同。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，我们应该鼓励探索但并不强制要求推广某种经验或模式。

推动协商民主法治化必须坚持党的领导，有利于党的领导，这是协商民主法治化最重要的一条原则。只有在中国共产党的领导下，协商民主才能真正走上健康发展的道路。党的领导是中国最鲜明的特色，协商民主是共产党领导人民总结和探索出的保证民主权利和促进社会和谐的有效途径。坚持党的领导是协商民主在中国这片土地上生根发芽的最重要基础。坚持党的领导不是一句空话和套话，而是我们要认识到中国的协商民主同西方的协商民主在政治逻辑上的深刻差异。西方的协商民主是立足于西方式的选举民主和多党竞争的基础上的，而我们的协商民主则是在最广大的人民群众在根本利益一致的基础上为实现民族伟大复兴的事业共同奋斗的前提下进行的制度创新。认识不到这一点，就可能陷入西方民主的误区，犯照搬西方制度的错误。

在中国，共产党是协商民主创新最大的支持力量。《中国的政党制度》白皮书提出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点……选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。”在发展协商民主方面，共产党发挥表率和引领作用。这种作用应该突出体现在制度创设和政党协商领域。

中国共产党推动了协商民主发展的顶层设计。十八大以来，党中央多次强调发展中国特色的协商民主的重要性，丰富协商民主的内涵，创新协商民主的制度形式，基本上形成了深化改革时期协商民主理论和实践的总体框架。党的十八大拓展了协商民主的范围，提升了协商民主的理论境界。报告要求“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。这表明协商民主不但可以在基层实践中发挥作用，而且要贯穿于中国政治制度的各个层面。就权力运行过程而言，人大、政协、政府、人民团体在涉及到公共利益的决策和执行过程中都可以采用协商民主的方式。十八大报告特别强调了中国共产党领导的党际协商和人民政协作为协商民主主渠道的作用，而且鼓励丰富协商民主的形式，要求“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商”。党的十八届三中全会进一步明确了协商民主作为社会主义民主政治重要组成部分的地位。全会决议提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。要求“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。十八届三中全会决议明确提出将“基层组织和社会组织”作为协商民主的主体，而且将协商民主作为党的建设的重要组成部分。决议还要求继续发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，“增加协商密度，提高协商成效”。党的十八届四中全会明确了协商民主在依法治国方略中的作用和地位，决议强调“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”。

尤其值得我们认真学习的是习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话。这篇文献为协商民主在未来的发展指明了方向，既体现了高度的理论性，又具有很好的现实针对性。习近平首先阐述了民主实现形式的多样性，回答了如何保证人民真正实现民主权利的问题，有力地回击了西方选举至上的民主观。他说：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”他提出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”接下来习近平对协商民主在中国发展的条件和背景进行了深入的分析，他将中国共产党的宗旨、中国革命的特点、中国传统政治经验和智慧以及当前面临的紧迫任务结合起来加以说明。他援引毛泽东主席的“商量政府”的论断，提出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”。“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”习近平总书记指出中国“天下为公、兼容并蓄、求同存异”的传统政治文化为实行协商民主提供了丰厚的土壤，“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。”最后，习近平总书记提出在新形势下推动协商民主的大发展必须坚持“真”协商，不能仅仅是“做样子”。他要求必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。由此可见，十八大以来中国共产党发展协商民主的总体思路已经非常清晰，协商民主的顶层设计已经基本形成。

政党协商在整个协商民主制度建设中发挥示范和引领的作用。抓住政党协商制度这个关键，就为各个层次的协商民主创新开辟了道路。多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度之一，而且我国的政党协商具有稳定的制度载体——政协。政党协商是中国政治实践对协商民主理论的重大贡献。让政党协商真正运转起来要在提高协商质量上下功夫，不搞形式主义的假协商。如果还是把协商当作“参考”，“想起来就协商，想不起来就不协商”，那就歪曲和伤害了协商民主。当前重大决策之前进行充分协商尤为迫切。习近平总书记多次强调要“把权力关进制度的笼子”，反腐斗争的治本之策就在于扎紧制度的笼子。“一言堂”、“政绩工程”、“三拍决策”都是权力不受制约，听不到反对意见的结果。当前之所以出现“制度空转，个人说了算”的现象，是因为我们没有树立起制度的权威。政党之间关于重大决策的协商要允许充分表达意见，尤其是不同意见。而且要实现政党协商制度的长效化、稳定化。就运行机构和工作方式而言，在中国共产党领导人民建设政权的历史中，创立了许多适合管用的好制度好办法。比如十八大以来党中央重新激发了“双周座谈会”这一制度的活力，这是一种集建议、协商、审议、监督等功能为一体的好形式，具有良好的操作性和实效性。

我们党的各级组织和领导者在执掌政权和领导社会中要提高运用协商民主解决问题的能力。周恩来总理曾经说：“最好的领导是让人感觉不到是在领导。”以开诚布公的态度进行协商，以大公无私的情怀促进协商，以细致周密的制度设计保障协商就能够达到这种境界。

三、协商民主的法治化需要“返本开新”实现社会的善治

我们要善于挖掘中国传统价值体系中的有益因素。“协商民主”这样一个舶来品，之所以能够成为中国特色政治发展的一个亮点，其中一个重要原因就是它同中国政治传统有许多契合之处。比如，中国传统政治价值强调兼容并蓄、和谐、尊重权威，尤其是尊重道德权威，等等。在漫长的历史中，在中国的基层地区发挥最大的治理作用的是长期以来形成的乡规民约和社会风俗。我们的文明就是在这种环境中孕育、发展并且延续至今的。不管是学者还是普通民众，大部分人都有这样的共识：中国的传统政治价值留给我们的并不仅仅是某些人所谓的“专制”、“黑暗”，其中很多治理社会的智慧和经验都值得我们借鉴。进一步说，协商民主在中国的繁荣取决于它同中国传统价值的契合程度，取决于我们如何发掘协商民主同中国历史和中国社会的联系，并且通过制度的形式稳定下来。

面对社会治理主体日益多元化的趋势，借助协商民主实现有效治理。现代社会的一个重要特征是政府权力逐渐向社会让渡，中国正在经历这样的过程。近年来社会组织非常活跃，在应对自然灾害、弱势群体救助、慈善事业、科技开发研究等领域都有他们的身影。我国政府也鼓励社会力量承担更多的职能和责任，同时高度关注社会组织的相关立法活动。比如，全国人大最近出台了《慈善法》。这些社会组织既是现代的同时也是传统的，它们是现代社会的产物，但是实际上权威、地缘，甚至血缘关系在其中发挥着重要作用。它们是协商民主的重要参与主体，在吸纳社会需求、整合社会利益方面的作用日益明显。更好地引导这些组织为社会和谐发挥作用是协商民主的重要课题。

为了推动协商民主在法治化的轨道上走得更稳更远，还需要借助“软法之治”。按照罗豪才教授的定义，软法“是指由多元主体经过或非经过正式的国家立法程序而制定或形成并制定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般性行为规范”。相较于硬法，软法具有多样化、富于弹性等特点，适合于推动协商民主的制度创新。

（本文作者系河北工业大学公共管理系副主任）